La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Sezione V, con sentenza del 3 settembre 2026, C-147/25 (Pres. Arastey Sahún, Rel. Smulders) si è pronunciata relativamente alla possibilità di inserire una persona giuridica nelle liste nazionali di soggetti destinatari di misure restrittive UE pur in assenza del suo nominativo negli allegati europei, ma unicamente in ragione del controllo esercitato su di essa da una persona fisica inserita nelle liste. In particolare, la Corte fornisce delle indicazioni per provare l’esistenza del controllo stesso (fra la persona fisica e quella giuridica).
Sulle misure restrittive nazionali applicate ad una persona giuridica collegata ad una persona fisica inclusa negli allegati
La Corte con riguardo a tale tema ha espresso il seguente principio di diritto “L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/660 del Consiglio, del 21 aprile 2022, e l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/658 del Consiglio, del 21 aprile 2022, letti alla luce del principio generale del diritto dell’Unione relativo al diritto a una buona amministrazione, devono essere interpretati nel senso che: essi non ostano a una misura nazionale consistente nell’inserire una persona giuridica il cui nome non figura né nell’allegato della decisione 2014/145, come modificata, né nell’allegato I del regolamento n. 269/2014, come modificato, in un elenco di persone i cui beni sono congelati, a condizione che un siffatto inserimento sia fondato sul fatto che i fondi e/o le risorse economiche oggetto di tale misura appartengono o sono posseduti, detenuti o controllati da una persona, un’entità o un organismo il cui nome figura negli allegati in parola, sebbene tale persona giuridica potrà contestare detta misura dinanzi all’autorità nazionale competente solo successivamente a tale inserimento”.
Nel caso di specie, la persona giuridica soggetta alla misura adottata dall’autorità nazionale competente – consistente nel suo inserimento in un elenco di persone i cui beni sono congelati – non figura nell’allegato della citata decisione (2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014), né nell’allegato I del summenzionato Regolamento (269/2014/UE); tuttavia, i suoi fondi e risorse erano stati congelati a causa dei suoi legami con una persona fisica iscritta nei citati allegati.
In tale contesto si ricorda come l’art. 2 par. 1 della decisione 2014/145 imponga il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti, possedute, detenute o controllate da persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che rientrano in specifiche categorie elencate o a persone fisiche e giuridiche, entità o organismi ad essi associati.
L’art. 2 par. 1 del Regolamento 269/2014, invece, impone il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti, possedute, detenute o controllate da qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo o da soggetti ad essi associati elencati nell’allegato I del Regolamento.
Il giudice del rinvio chiede quindi alla Corte se la normativa nazionale possa prevedere l’inserimento di una persona giuridica, non presente nei citati allegati UE, in un elenco di persone i cui beni sono congelati a causa dei suoi legami con persone il cui nome figura negli stessi in parola.
La Corte al riguardo precisa che le citate fonti normative sono direttamente applicabili in tutti gli Stati membri dal giorno della pubblicazione. Non è, quindi, richiesta alcuna misura nazionale di attuazione, ma è possibile, per gli Stati, adottare misure di esecuzione, quali la redazione e pubblicazione di un elenco dei soggetti i cui fondi e risorse economiche sono congelati. Non si configura, in tal caso, una sanzione imposta dall’autorità nazionale, ma solo una modalità di esecuzione delle sanzioni europee.
La Corte, alla luce di quanto sopra, precisa che è possibile per gli Stati nazionali inserire una persona in un elenco di soggetti i cui beni sono congelati, ma a tale persona è concesso di contestare la misura dinanzi all’autorità nazionale competente successivamente a tale inserimento.
Per quanto concerne, invece, l’inserimento di una persona giuridica in un elenco di persone i cui beni sono congelati a causa dei legami della stessa con un soggetto iscritto negli allegati della decisione e del regolamento n. 269/2014, la Corte evidenzia come le disposizioni di cui alla decisione e al regolamento impongano il congelamento di fondi e risorse appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da soggetti inseriti negli allegati.
La mera esistenza di un legame della persona destinataria della misura nazionale di congelamento di fondi e di risorse economiche con una persona il cui nome figura nei suddetti allegati non è sufficiente a giustificare l’inserimento della prima in un elenco delle persone i cui beni sono congelati.
Sulla possibilità per il giudice nazionale di controllare la legittimità della misura
La Corte ha poi espresso il seguente principio di diritto “L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145, come modificata dalla decisione 2022/660, e l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento di esecuzione 2022/658, letti congiuntamente al diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che: essi non ostano a che il giudice nazionale controlli la legittimità di una misura adottata da un’autorità nazionale che dà esecuzione a misure restrittive imposte da tale regolamento nei confronti di una persona giuridica il cui nome non figura nell’allegato I del regolamento n. 269/2014, come modificato, né nell’allegato della decisione 2014/145, come modificata, limitandosi a verificare la motivazione della misura in parola, l’esattezza dei fatti addotti a sostegno della stessa e, se del caso, l’assenza di errori manifesti nella valutazione di tali fatti, nonché il rispetto delle norme procedurali nazionali e l’insussistenza di uno sviamento di potere da parte dell’autorità competente che ha adottato detta misura, senza valutare la necessità della stessa misura alla luce della minaccia che tale persona rappresenterebbe per la sicurezza nazionale dello Stato membro interessato.”
Viene chiesto alla Corte, quindi, se il giudice nazionale possa controllare la legittimità di una misura adottata da un’autorità nazionale che dia esecuzione a misure restrittive UE.
In tale contesto la Corte ricorda come il considerando 6 del Regolamento 269/2014 enuncia come sia opportuno che lo stesso sia applicato conformemente ai diritti fondamentali e ai principi riconosciuti dalla Carta e, più in particolare, al diritto a un ricorso effettivo. Il giudice dell’Unione deve garantire un controllo della legittimità di tutti gli atti dell’Unione.
Pertanto, per quanto riguarda l’obbligo di motivazione dell’inserimento negli allegati in oggetto, l’interessato ha diritto a conoscere la motivazione della decisione o in base alla lettura della decisione stessa, o a seguito della comunicazione della stessa.
Il giudice nazionale deve assicurarsi che la misura nazionale si fondi su una base fattuale sufficientemente solida, tramite la verifica dei fatti asseriti, l’esame circa l’assenza di uno sviamento di potere
La competenza a valutare se l’attività di una persona rappresenti una minaccia per la sicurezza nazionale e se sia opportuno imporre misure restrittive spetta, nel caso di specie, ai poteri esecutivo e legislativo e non ai giudici amministrativi.
Tuttavia, non occorre che il giudice nazionale valuti l’esistenza di una minaccia alla sicurezza nazionale, né l’opportunità di adottare una misura restrittiva alla luce della minaccia che una persona rappresenterebbe per la sicurezza nazionale, quando effettua il controllo della legittimità di una misura di congelamento dei beni che dà esecuzione a misure restrittive imposte dal diritto UE.
La prova del controllo della persona fisica (colpita da sanzioni) sulla persona giuridica
Infine, la Corte in tale occasione ha espresso il seguente principio di diritto “L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145, come modificata dalla decisione 2022/660, e l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento di esecuzione 2022/658, letti congiuntamente al diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, devono essere interpretati nel senso che: essi non ostano a che il giudice nazionale tenga conto, nell’ambito della dimostrazione del fatto che i fondi e le risorse economiche di una persona giuridica il cui nome non figura né nell’allegato della decisione 2014/145, come modificata, né nell’allegato I del regolamento n. 269/2014, come modificato, appartengano a un rappresentante del governo di un paese terzo il cui nome figura negli allegati in parola, oppure siano posseduti, detenuti o controllati da detto rappresentante, di circostanze relative all’effettiva sussistenza e all’efficacia di un controllo informale operato da detto rappresentante sulle persone che esercitano un’influenza dominante su tale persona giuridica, purché il riconoscimento, da parte del giudice in discussione, dell’esistenza di tale fatto sia fondato su elementi di prova oggettivi e sufficientemente solidi, i quali, considerati nel loro insieme e alla luce del contesto in cui si inseriscono, consentano di ritenere che la persona giuridica interessata soddisfi effettivamente uno dei criteri menzionati all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato.”
La Corte evidenzia conformemente all’art. 2 par. 1 del Regolamento n. 269/2014, il nome di una persona giuridica può essere inserito in un elenco nazionale a condizione che si dimostri che i suoi fondi e risorse economiche appartengono o siano posseduti, detenuti o controllati da soggetti il cui nome è incluso nell’elenco contenuto nell’allegato I del Regolamento.
Pertanto, nel caso in esame, il giudice nazionale era tenuto ad assicurarsi che i fondi o le risorse economiche della persona giuridica appartengano siano posseduti, detenuti o controllati dalla persona inserita nell’allegato I e che il fatto che sia soddisfatto uno di tali criteri sia suffragato oggettivamente e in modo sufficientemente solido.
Tuttavia, mentre quanto sopra è facilmente dimostrabile mediante elementi di prova oggettivi, la prova del controllo esercitato può rivelarsi particolarmente difficile.
Ai sensi dell’art. 2 par 1 del Regolamento 269/2014 si evince come riguardi un’ampia varietà di rapporti giuridici tra la persona presente nelle liste e i fondi o le risorse di cui è imposto il congelamento – dalla proprietà, all’esercizio di un potere di fatto in modo diretto o indiretto.
La Corte evidenzia come una società possa essere qualificata come posseduta o controllata da altra entità nell’ipotesi in cui quest’ultima influenzi le scelte della prima società, anche in assenza di qualsiasi legame giuridico. Questa situazione può essere dimostrata tramite indizi purché siano concreti, precisi e concordanti.
In tale contesto rilevano i criteri individuati dalle “Migliori pratiche dell’Unione per l’attuazione effettiva di misure restrittive”, adottate dal Consiglio UE l’8 dicembre 2003 (documento n. 15579/03 del Consiglio) secondo cui:
- un soggetto appartiene ad un altro se è detenuto al 50% o più da una persona il cui nome figura nell’allegato oppure quanto questi detenga una partecipazione maggioritaria
- una persona giuridica è, invece, controllata da un altro soggetto se questi ha il potere di utilizzare i suoi beni o di gestire le sue attività o, ancora, di influenzare le sue scelte.
Tuttavia, poiché le migliori pratiche hanno solo valore indicativo e i criteri ivi contenuti non sono elencati in modo esaustivo, la prova di un controllo effettivo ovvero del potere, per quest’ultima, di influenzare concretamente ed effettivamente le scelte della persona giuridica interessata, può essere fornita mediante elementi diversi da quelli ripresi in tali criteri.
Nel caso di specie, al fine di statuire sull’esistenza dei “legami” invocati, il giudice del rinvio dovrà quindi verificare se i fondi e le risorse economiche della persona giuridica appartengano alla persona fisica inserita nelle citate liste (ovvero il presidente della Federazione russa o siano dallo stesso posseduti, detenuti o controllati).
Pertanto, secondo la Corte, si dovrà assicurare che l’Autorità nazionale che abbia inserito tale nominativo nelle liste abbia dimostrato, oggettivamente e in modo sufficientemente solido, mediante prove dirette o con un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti, che la persona giuridica in questione si trovasse in una situazione in cui tale capo di Stato fosse in grado di influenzare le sue scelte, e ciò, se del caso, in assenza di qualsiasi legame giuridico, di proprietà o di partecipazione nel suo capitale.
