Alla Camera per il prescritto parere parlamentare lo schema di decreto legislativo che dà attuazione alla delega contenuta nell’art. 19-bis della L. 21/2024, e riforma organicamente il sistema sanzionatorio del TUF, ovvero il procedimento sanzionatorio e le sanzioni, per rafforzarne l’efficacia, ampliare le garanzie procedimentali e ridurre il contenzioso, anche mediante strumenti di definizione anticipata o alternativa dei procedimenti.
In termini generali, la riforma è volta ad una maggiore selettività delle violazioni sanzionabili e proporzionalità della risposta punitiva, nonché alla revisione delle procedure, all’introduzione di sanzioni non solo pecuniarie, alla valorizzazione della lex mitior ed allo spostamento della tutela giurisdizionale, per larga parte, verso il giudice amministrativo.
Più nel dettaglio, la riforma interviene in modo esteso sulla Parte V del TUF, incidendo in particolare sul Titolo I-bis, sul Titolo II e sul Titolo II-bis, oltre a introdurre modifiche di coordinamento nella Parte VI e in alcune disposizioni esterne al Testo unico.
Le modifiche al Titolo I-bis “Abusi di mercato” della Parte V “Sanzioni” del TUF
Lo schema di decreto di riforma del procedimento sanzionatorio e delle sanzioni del TUF modifica gli artt. 187-ter.1, 187-quater, 187-quinquies, 187-sexies, 187-septies, 187-octies e 187-duodecies.
Le modifiche:
- aggiornano i rinvii interni all’art. 195 del TUF, resi coerenti con la nuova struttura della procedura sanzionatoria
- intervengono sulla disciplina delle sanzioni interdittive, attribuendo maggiore discrezionalità all’Autorità circa la loro concreta applicazione
- adeguano la disciplina della confisca, di cui all’art. 187-sexies, alla sentenza della Corte costituzionale n. 112/2019:
- limitando l’oggetto della misura al profitto dell’illecito
- introducendo la possibilità della confisca per equivalente
- prevedendo che Consob possa disporla anche mediante ingiunzione di pagamento di una somma corrispondente al profitto.
Le modifiche al Titolo II “Sanzioni amministrative” della Parte V del TUF
Nel Titolo II della Parte V, la riforma sulle sanzioni del TUF ha carattere particolarmente ampio, poiché modifica una pluralità di disposizioni, tra cui gli artt. 187-quinquiesdecies, 188, 189, 190, 190-bis, 190-bis.1, 190-bis.2, 190-bis.3, 190-quater, 191, 191-ter, 192-bis, 193, 193-bis.1, 193-ter, 193-quater, 193-quinquies, 193-sexies, 195, 195-bis, 195-ter, 195-quater e 196.
In larga parte, tali modifiche consistono nella sostituzione dei rinvii al previgente art. 195, c. 1-bis, con il rinvio al nuovo c. 2 del medesimo articolo, ma l’intervento non si esaurisce in un semplice coordinamento formale:
- la disciplina generale della determinazione della sanzione viene altresì affinata mediante la modifica dell’art. 194-bis, che impone a Banca d’Italia e Consob di considerare ogni circostanza rilevante ai fini della determinazione del tipo, della durata e dell’ammontare della sanzione
- si introduce l’art. 194-bis.01, che stabilisce il principio della necessaria rilevanza della violazione, prevedendo che:
- le sanzioni amministrative del TUF si applichino solo alle violazioni aventi carattere rilevante, secondo criteri da definirsi con regolamento di Banca d’Italia e Consob
- le violazioni punite con sanzione amministrativa superiore nel minimo a 10.000 euro sono comunque rilevanti
- l’abrogazione dell’art. 194-sexies, concernente le condotte inoffensive.
- si introduce il nuovo art. 194-bis.1, che generalizza due strumenti (le c.d. sanzioni amministrative alternative) prima previsti in termini più circoscritti, ovvero l’ordine di eliminare le infrazioni contestate e la dichiarazione pubblica: Banca d’Italia e Consob possono ora applicare tali misure, alternativamente o congiuntamente alle sanzioni pecuniarie, con riguardo in via generale alle violazioni del TUF, ordinando di eliminare quindi le infrazioni contestate, indicando le misure da adottare e il termine per provvedere, ovvero di adottare una dichiarazione pubblica con oggetto la violazione commessa ed il soggetto responsabile; conseguentemente, vengono abrogati gli artt. 194-quater e 194-septies, mentre le disposizioni che ad essi rinviavano vengono sistematicamente riallineate al nuovo art. 194-bis.1
- si riscrive l’art. 195 del TUF, relativo alla procedura sanzionatoria:
- estendendo il procedimento a tutte le sanzioni amministrative previste dal TUF e applicate da Banca d’Italia e Consob
- rafforzando il contraddittorio
- disciplinando il diritto di accesso agli atti
- introducendo la possibilità di audizione personale anche in sede decisoria
- imponendo la separazione tra funzioni istruttorie e decisorie
- attribuendo natura perentoria al termine finale del procedimento
- demandando alle Autorità la disciplina regolamentare di dettaglio
- prevedendo che, per le sanzioni TUF, la tutela giurisdizionale spetti in via generale al giudice amministrativo, con competenza funzionale del TAR Lombardia, sede di Milano, ferma la giurisdizione ordinaria per le sanzioni relative a disposizioni diverse da quelle del TUF.
- si introducono:
- l’art. 195.1 che codifica i principi in materia di sanzioni amministrative, disciplinando l’applicazione della lex mitior, il concorso formale, la continuazione, il carattere esecutivo del provvedimento sanzionatorio e la destinazione dei proventi delle sanzioni
- l‘art. 195.2, che regola il concorso tra sanzioni di competenza di Banca d’Italia e di Consob, prevedendo forme di coordinamento tra le due Autorità quando una medesima condotta integri violazioni sanzionabili da entrambe.
- si modifica l’art. 195-bis, in materia di pubblicazione delle sanzioni, al fine di richiedere una pubblicazione più strutturata, comprensiva della descrizione sintetica della violazione, della traduzione non ufficiale in lingua inglese e dell’indicazione circa l’eventuale impugnazione giurisdizionale; si unifica inoltre la disciplina della pubblicazione anonima e del differimento, riducendo i casi di esclusione totale della pubblicazione.
Le modifiche al Titolo II-bis “Disposizioni comuni” della Parte V del TUF
Sul versante degli strumenti alternativi di definizione del procedimento, il Titolo II-bis viene profondamente riorganizzato:
- il nuovo art. 196-ter disciplina l’istituto degli impegni, estendendolo anche alle violazioni sanzionabili da Banca d’Italia ai sensi del TUF, definendone meglio presupposti, procedimento, effetti interruttivi dei termini e casi di riapertura del procedimento.
- il nuovo art. 196-quater introduce, invece, l’applicazione concordata delle sanzioni amministrative, cioè un meccanismo di settlement fondato su una proposta dell’interessato e su una decisione finale motivata dell’Autorità, con riduzione del trattamento pecuniario entro limiti normativamente stabiliti
- l’art. 196-quinquies mantiene l’istituto del pagamento in misura ridotta per violazioni di minore offensività
- l’art. 196-sexies attribuisce a Banca d’Italia e Consob la potestà regolamentare attuativa e i poteri di vigilanza necessari a verificare l’adempimento di ordini, impegni e provvedimenti concordati.
Infine, vengono abrogati l’art. 196-bis del TUF e, nella Parte VI, l’art. 201 sugli agenti di cambio, ritenuto ormai superato.
La disciplina transitoria
L’art. 7 dello schema di decreto sulla riforma di sanzioni e procedimento sanzionatorio del TUF stabilisce che il provvedimento entri in vigore il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, prevedendo tuttavia un regime graduale di applicazione delle nuove disposizioni.
In particolare, si dispone che alcune norme del TUF come modificate dal decreto trovino applicazione a partire dal 9° mese successivo all’entrata in vigore del decreto, termine entro il quale Banca d’Italia e Consob sono chiamate ad adottare i necessari regolamenti attuativi; tra tali norme si rinvengono quelle relative:
- ai criteri di rilevanza delle violazioni (art. 194-bis.01)
- alla procedura sanzionatoria (art. 195)
- al concorso di sanzioni amministrative (art. 195.2)
- all’istituti degli impegni (art. 196-ter)
- all’istituto dell’applicazione concordata delle sanzioni o settlement (art. 196-quater)
Qualora tali regolamenti non vengano emanati entro tale periodo, le nuove disposizioni trovano comunque applicazione secondo i principi e gli istituti direttamente previsti dalla legge.
La disciplina transitoria precisa inoltre il regime temporale delle nuove norme sanzionatorie:
- il principio della lex mitior attenuata (o favor rei attenuato) introdotto dall’art. 195.1, c. 2 si applica esclusivamente alle violazioni commesse successivamente all’entrata in vigore del decreto; pertanto, per le violazioni amministrative commesse prima di tale data continua ad applicarsi il trattamento sanzionatorio previsto dal TUF vigente al momento della commissione dell’illecito, in conformità al principio di legalità di cui all’art. 1 L. 689/1981
- alcune disposizioni di natura procedurale (come le disposizioni introduttive dei criteri di rilevanza della violazione e del settlement) potranno applicarsi anche a procedimenti relativi a violazioni pregresse, purché avviati successivamente alla data di applicazione delle nuove norme
- fino all’adozione dei regolamenti attuativi resta ferma l’ultrattività delle disposizioni procedurali vigenti adottate ai sensi dell’art. 24 L. 262/2005 e degli artt. 196-bis e 196-ter del TUF nella formulazione previgente.
