Il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza del 22 giugno 2026 n. 4969 (Pres. Greco, Rel. Cerroni) si è pronunciato relativamente alla legittimità di un ordine – da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro (INL) – di integrazione delle retribuzioni percepite dai lavoratori, come previste dal CCNL applicato dal datore di lavoro, al fine di prevedervi, in aggiunta, specifiche indennità, ed estendendo di fatto il potere dell’Ispettorato alla verifica sostanziale delle retribuzioni percepite.
In particolare la il Consiglio ricorda come l’art. 14 co. 1 del D. lgs. 124/2004 preveda che “il personale ispettivo dell’Ispettorato nazionale del lavoro può adottare nei confronti del datore di lavoro un provvedimento di disposizione, immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano già soggette a sanzioni penali o amministrative”. In tal modo è possibile per il personale citato adottare delle sanzioni nei casi in cui le irregolarità siano sprovviste di sanzioni di natura amministrativa o penale.
Il Consiglio, richiamando alcuni precedenti della Cassazione, evidenzia come la violazione dell’art. 36 Cost – che, si ricorda, prevede che la retribuzione debba essere proporzionata – possa essere denunciata anche nell’ipotesi in cui la retribuzione effettivamente percepita corrisponda a quella prevista dal CCNL, poiché la prestazione lavorativa può presentare caratteristiche tali da differenziarla da quelle considerate dalla disciplina collettiva. Di conseguenza, non si può escludere che il trattamento economico previsto dal CCNL risulti inadeguato rispetto alla specifica attività svolta.
Il giudice, nell’attuare l’art. 36 Cost., nonostante debba riferirsi alla retribuzione prevista nel CCNL, può motivatamente discostarsi nell’ipotesi in cui nel caso concreto non siano rispettati i principi di proporzionalità e sufficienza costituzionalmente tutelati.
Inoltre, il Consiglio di Stato, richiamando giurisprudenza civile, evidenzia che nell’ipotesi in cui il lavoratore rivendichi l’applicazione di un CCNL differente, spetti al giudice comparare il trattamento economico previsto dal contratto applicato e quello previsto dal contratto affine al settore economico in cui il lavoratore opera.
Il C.d.S., richiamando altresì proprie precedenti pronunce, evidenzia come nei poteri di disposizione dell’Ispettorato del Lavoro, di cui all’art. 14 D. lgs. 124/2004, rientri anche il controllo di adeguatezza del CCNL applicato allo scopo di adeguare la retribuzione alle mansioni effettivamente svolte dai lavoratori (ovvero la verifica sostanziale delle retribuzioni percepite).
In particolare, in un primo caso (Cons. Stato 2778/2024) si è ritenuto che nel concetto di irregolarità di cui al citato art. 14 co. 1 del D. lgs. 124/2004 vi rientrino anche le violazioni dei contratti o accordi collettivi. Il C.d.S. in tale occasione ha evidenziato che “il meccanismo di cui all’art. 14, d.lgs. n. 124 del 2004, incentrato sulla sollecitazione di una attività “collaborativa” da parte del datore di lavoro, che può concludersi con l’eliminazione spontanea delle irregolarità riscontrate, può svolgere anche un’importante funzione preventiva e deflattiva del contenzioso giuslavoristico”.
In un’altra occasione il Consiglio (Cons. Stato 10382/2025) ha ritenuto che il potere ispettivo non debba limitarsi ad una verifica formale ma debba operare anche un adeguamento sostanziale.
In particolare, nel caso oggetto del giudizio di cui si tratta, l’Ispettorato aveva rilevato come dei lavoratori, ai quali era applicato il CCNL Commercio, operassero anche in celle frigorifere e fossero quindi esposti a temperature fredde. Le condizioni nelle quali lavoravano rendevano l’attività rischiosa ed usurante.
Si ricorda come il lavoro a contatto con il freddo – ossia a temperature uguali o inferiori a – 5º – sia inserito nell’elenco delle attività particolarmente usuranti di cui alla Tabella A del D. lgs. n. 374/1993. Il lavoratore che di ciò si occupa prevalentemente ha diritto ad accedere al trattamento pensionistico anticipato.
Le citate condizioni lavorative non prevedono dal punto retributivo alcuna indennità se non specificamente prevista a livello contrattuale, come stabilita dal CCNL Alimentari. Nel contratto applicato nel caso di specie, però, non era prevista alcuna indennità rendendo inadeguata la retribuzione ex art. 36 Cost. e discriminatoria alla luce del differente trattamento retributivo destinato a lavoratori in condizioni analoghe ai quali viene applicato un CCNL differente.
Alla luce di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’Amministrazione ben poteva ritenere inadeguato il CCNL applicato dall’impresa per la parte in cui non prevedeva adeguate tutele sul modello di altri CCNL, riguardanti lavoratori le cui prestazioni prevedano il contatto col freddo.
Nel concreto, l’ispettorato ha ordinato, nel verbale di disposizione, di integrare la disciplina applicabile con un contratto aziendale che preveda l’indennità riconosciuta per tali prestazioni dal CCNL Alimentari. Tale ordine, secondo la sentenza in oggetto, non è illegittimo poiché rientrante nel concetto di “irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale”.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla società, secondo cui l’ordine dell’Ispettorato costituisse una forma di coercizione dell’autonomia negoziale, il C.d.S. evidenzia che l’Ispettorato si è limitato a esercitare una pressione indiretta affinché le parti intervengano esercitando la propria autonomia negoziale, decidendo quindi se concludere o modificare i contratti esistenti. Questa impostazione è coerente con l’art. 41 Cost., che riconosce la libertà di iniziativa economica privata, ma stabilisce che essa non possa svolgersi in contrasto con l’utilità sociale.
L’Ispettorato, infatti, non ha imposto di applicare in via analogica quanto previsto da un differente CCNL, bensì di pattuire un’indennità che remuneri il rischio cui sono concretamente esposti i lavoratori.
Nel caso di specie è quindi stato ritenuto legittimo il provvedimento dell’Ispettorato, avente come presupposto la verifica sostanziale delle retribuzioni percepite, e perciò riformato la sentenza impugnata.
