Vigilanza bancaria e finanziaria
Marzo 2018

Le prospettive di regolazione dei confidi dopo la legge n. 150 del 2016

Davide Siclari, Dottore di ricerca in diritto pubblico dell’economia, Sapienza Università di Roma
Estremi per la citazione:

D. Siclari, Le prospettive di regolazione dei confidi dopo la legge n. 150 del 2016, in Riv. dir. banc., dirittobancario.it, 15, 2018

ISSN: 2279–9737
Rivista di Diritto Bancario

Sommario: 1. La regolazione dei confidi nell’ordinamento italiano. – 2. La disciplina recata dall’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003. – 3. Le attività esercitabili dai confidi. – 4. La riforma della supervisione pubblica sui confidi nel d.lgs. n. 141 del 2010. – 5. Patrimonio dei confidi e aiuti pubblici. – 6. Le nuove sfide della regolazione dei confidi e il mancato esercizio della delega legislativa recata dalla legge di riforma n. 150 del 2016.

 

1. La regolazione dei confidi nell’ordinamento italiano.

Nell’ambito della recente e più generale tendenza legislativa che intende agevolare l’accesso al credito, in un periodo di crisi economica e finanziaria ormai strutturale, mediante la previsione di tutta una serie di nuove garanzie atipiche (si pensi, ad esempio, al pegno mobiliare non possessorio di cui all’art. 1 del decreto-legge. n. 59 del 2016, convertito nella legge n. 119 del 2016[1], al prestito vitalizio ipotecario di cui alla legge 2 aprile 2015, n. 244[2], al contratto di credito ai consumatori correlato ad immobili residenziali di cui all’art. 120-quisquiesdecies del testo unico bancario[3], al trasferimento dell’immobile sospensivamente condizionato all’inadempimento di cui all’art. 48-bis del testo unico bancario[4]), rilevanti riforme regolamentari hanno rafforzato la supervisione pubblica sui confidi, afronte del ruolo fondamentale svolto nel mercato del credito e della diffusa consapevolezza sulla loro funzione virtuosa[5], in un processo che ha portato al loro riconoscimento in termini di veri e propri intermediari finanziari[6].

La regolazione dei confidi si trova oggi ad affrontare e a cercare di risolvere talune cause di difficoltà del settore, quali la contenuta remuneratività del business, limitato anche dalle disposizioni normative che vincolano le possibilità di diversificazione dell’attività esercitata e di apertura dell’azionariato; la riduzione dei tassi di interesse, che ha accresciuto l’incidenza percentuale della commissione di garanzia sul costo totale del credito per l’impresa garantita; l’attività progressivamente crescente sul mercato del Fondo di garanzia per le PMI, divenuto durante la crisi principale strumento pubblico di supporto all’accesso al credito delle PMI, che ha reso meno conveniente per le banche l’intermediazione dei confidi; la riduzione dei contributi pubblici finalizzati alla patrimonializzazione dei confidi, a causa della ristrettezze della finanza pubblica; infine, la stessa lunga durata della crisi finanziaria protrattasi dal 2007, che ha messo a dura prova i sistemi mutualistici di garanzia basati sulla ripartizione delle perdite tra gli appartenenti a una categoria economica in un determinato territorio[7]. A queste esigenze dovrà cercare di rispondere la nuova regolazione dei confidi che, sebbene abbia natura solo nazionale, appare nondimeno coerente con gli obiettivi di policy del progetto di Capital Markets Union, quale iniziativa dell’Unione europea volta ad approfondire e integrare ulteriormente i mercati dei capitali degli Stati membri, fornendo nuove fonti di finanziamento soprattutto alle PMI e riducendo il costo della raccolta di capitali[8].

L’attività tipica dei confidi consente, come noto, ai rispettivi consorziati di conseguire una maggiore facilità di accesso al credito garantito, nonché un aumento della loro capacità di indebitamento verso il sistema bancario: proprio in questo appare consistere il “maggiore vantaggio” nei confronti dei soggetti consorziati che configura l’applicazione concreta dello scopo mutualistico, tipico della forma giuridica dei confidi[9].

L’interesse pubblico a sostenere l’attività dei confidi emerge già, anche a livello europeo, con la Comunicazione del 5 settembre 1991 della Commissione delle Comunità europee, laddove, evidenziandosi le problematiche inerenti all’accesso al credito da parte delle piccole e medie imprese dei Paesi membri, in particolare di quelle situate in zone economicamente svantaggiate, si reputava necessario favorire l’espansione e l’attività degli enti di mutua garanzia, promuovendo, fra l’altro, la costituzione di una Associazione Europea di mutua garanzia che potesse portare alla costituzione di enti di mutua garanzia negli Stati membri nei quali questi non fossero ancora presenti, favorendo la raccolta di informazioni tra i membri dell’associazione e provvedendo a diffondere tali informazioni negli Stati membri, realizzando progetti pilota per individuare le soluzioni più efficaci per migliorare il finanziamento e la gestione degli enti di mutua garanzia. L’attività dei confidi viene indirizzata, quindi, a favore delle PMI[10], quali soggetti che più delle altre imprese risentono condizioni di debolezza e di svantaggio competitivo nell’accesso al credito bancario.

Un tale ruolo dei confidi nel mercato del credito è stato vieppiù valorizzato, dapprima con l’entrata in vigore delle disposizioni di attuazione dei vari Accordi di Basilea, che hanno rischiato seriamente di escludere le PMI dall’erogazione del credito bancario[11], e successivamente con la crisi dei mercati finanziari iniziata nel 2007[12]: è grazie all’attività di rilascio delle garanzie mutualistiche da parte dei confidi (nonchè all’operatività del Fondo di garanzia per le PMI istituito dall’art. 2, comma 100, lett. a), della legge n. 662 del 1996, forma precipua di intervento pubblico di garanzia sul credito alle PMI italiane) che il sistema bancario ha potuto continuare ad assicurare un flusso di finanziamenti continuo e non interrotto.   

In questo senso i confidi, mediante l’attività di rilascio delle garanzie mutualistiche utili per l’accesso al credito, svolgono un implicito ruolo di sostegno non solo al mondo delle PMI, ma anche al sistema bancario, tanto più prezioso in una fase, quale quella attuale, in cui si revoca oramai in dubbio il bancocentrismo che ha da sempre caratterizzato il fenomeno dell’erogazione del credito in Italia[13], anche sulla scorta del recente ingresso sul mercato degli operatori cosiddetti Fintech[14].  

La soggettività e l’attività dei confidi si snodano, tradizionalmente, tra la mutualità che caratterizza la loro forma giuridica e il loro carattere d’impresa, che mira alla redditività dell’attività tipica esercitata sul libero mercato. Non vi sono dubbi, infatti, sulla natura imprenditoriale dell’attività dei confidi intesi quali imprese commerciali, sia pure nella forma cooperativistica, potendosi rilevare come “la cooperativa di garanzia svolga professionalmente un’attività economica diretta alla produzione di servizi (le garanzie prestate agli istituti di credito) e che, pertanto, debba essere considerata titolare d’impresa, anche a prescindere dalle attività di assistenza, consulenza e di accertamento istruttorio svolte nell’interesse dei soci e quale organo ausiliare dell’operatore pubblico”[15]. La compatibilità tra lo scopo mutualistico e l’attività d’impresa[16] e lo scopo di lucro[17] non è contraddetta dalla qualifica della garanzia prestata dai confidi in termini di “collettiva”, poiché, come è stato correttamente osservato, tale qualifica appare del tutto giustificata “sia per l’apporto patrimoniale delle stesse imprese beneficiarie alla dotazione del fondo, sia per l’instaurarsi di tutta una serie di rapporti obbligatori unitariamente regolati”[18].

La duplice natura, mutualistica e di mercato, è del resto presente anche nelle società di garanzia mutualistica attive negli altri Paesi europei, come si rilevava già da parte della Commissione delle Comunità europee nella Comunicazione del 1991 intolata proprio «Il ruolo degli enti di mutua garanzia nel finanziamento delle piccole e medie imprese nella Comunità Europea»[19], laddove si evidenziava la rilevanza di tali società all’interno della Comunità europea, pur nelle diverse declinazioni di forma giuridica (Sociedad de garantia reciproca in Spagna, Kreditgarantiegemeinschaft in Germania; Société de cautionnement mutuel in Francia).

Nell’ordinamento italiano, l’art. 29 della legge 5 ottobre 1991, n. 317, recante «Interventi per l’innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese» prevedeva che ai fini dell’ammissione ai benefici si dovessero considerare consorzi e cooperative di garanzia collettiva fidi i consorzi, le società consortili e le cooperative che avessero come scopi sociali: a) l’attività di prestazione di garanzie collettive per favorire la concessione di finanziamenti da parte di aziende e istituti di credito, di società di locazione finanziaria, di società di cessione di crediti di imprese e di enti parabancari alle piccole imprese associate; b) l’attività di informazione, di consulenza e di assistenza alle imprese consorziate per il reperimento e il migliore utilizzo delle fonti finanziarie, nonché le prestazioni di servizi per il miglioramento della gestione finanziaria delle stesse imprese[20]. In particolare, venivano ammessi ai medesimi benefici i consorzi e le cooperative di garanzia collettiva fidi ai quali, alla data del 30 giugno 1990, partecipavano piccole imprese industriali con non più di trecento dipendenti, fermo il limite del capitale investito indicato all’art. 1, in misura non superiore ad un sesto del numero complessivo delle aziende consorziate. Le ulteriori norme della legge n. 317 del 1991 stabilivano i requisiti di ammissione alle agevolazioni statali, prevedendosi, all’art. 30, la partecipazione al consorzio di almeno 50 piccole imprese industriali, commerciali e di servizi e artigiane ai sensi della legge 8 agosto 1985, n. 443, e disposizione di fondi di garanzia non inferiore a 50 milioni; stabilivano le modalità dell’intervento statale, prevedendosi all’art. 31 le modalità di reintegrazione dei fondi di garanzia, con contributo statale variabile a seconda del tipo di operazione finanziata, e della localizzazione della sede del Consorzio in territori individuati dal Regolamento C.E.E. n. 2052/88; fissavano, all’art. 32, la competenza in materia del Ministro del Tesoro ed, eventualmente, delle Regioni, attraverso le società finanziarie regionali. Venivano anche previsti, all’art. 33, particolari contributi a fondi interconsortili, in misure elevabili, nel caso di consorzi operanti in particolari territori, e contributi in conto capitale, per la realizzazione di programmi di sviluppo gestionale e organizzativo[21].

2. La disciplina recata dall’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003.

Dopo l’intervento di diverse norme speciali giustificate sempre dalla finalità di favorire l’accesso al credito e il finanziamento del sistema delle PMI[22], la regolazione della soggettività giuridica dei confidi è stata, quindi razionalizzata e sistematizzata dall’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 2003[23], recante appunto la “Disciplina dell’attività di garanzia collettiva dei fidi”, con cui è stata data una regolazione organica e unitaria di tali enti considerando le loro specificità, ponendo per questo alcune deroghe alle norme codicistiche in materia, fra l’altro, di riduzione del capitale per perdite, e prevedendo apposite norme di salvaguardia per il patrimonio sociale.

La nuova disciplina normativa fornisce, innanzitutto, una definizione dei confidi (comma 1), dovendo intendersi per tali i consorzi con attività esterna nonché quelli di garanzia collettiva dei fidi tra liberi professionisti, anche non organizzati in ordini o collegi, secondo quanto stabilito dall’art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 2013, n. 4, le società cooperative, le società consortili per azioni, a responsabilità limitata o cooperative, che svolgono l’attività di garanzia collettiva dei fidi[24]. Per “attività di garanzia collettiva dei fidi” si intende l’utilizzazione di risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie volte a favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli altri soggetti operanti nel settore finanziario; per “confidi di secondo grado”, i consorzi con attività esterna nonché quelli di garanzia collettiva dei fidi tra liberi professionisti, anche non organizzati in ordini o collegi, secondo quanto stabilito dall’art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 2013, n. 4, le società cooperative, le società consortili per azioni, a responsabilità limitata o cooperative, costituiti dai confidi ed eventualmente da imprese consorziate o socie di questi ultimi o da altre imprese; per “piccole e medie imprese”, le imprese che soddisfano i requisiti della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese determinati dai relativi decreti ministeriali.

Con riguardo all’attività, si prevede al comma 2 che i confidi, salvo quanto stabilito dal successivo comma 32, possano svolgere esclusivamente l’attività di garanzia collettiva dei fidi e i servizi a essa connessi o strumentali, nel rispetto delle riserve di attività previste dalla legge. Nell’esercizio dell’attività di garanzia collettiva dei fidi possono essere prestate garanzie personali e reali, stipulati contratti volti a realizzare il trasferimento del rischio, nonché utilizzati in funzione di garanzia depositi indisponibili costituiti presso i finanziatori delle imprese consorziate o socie. I confidi di secondo grado svolgono, secondo il comma 4, l’attività indicata a favore dei confidi e delle imprese a essi aderenti e delle imprese consorziate o socie di questi ultimi. L’uso nella denominazione o in qualsivoglia segno distintivo o comunicazione rivolta al pubblico delle parole “confidi”, “consorzio, cooperativa, società consortile di garanzia collettiva dei fidi” ovvero di altre parole o locuzioni idonee a trarre in inganno sulla legittimazione allo svolgimento dell’attività di garanzia collettiva dei fidi viene vietato dal comma 5 a soggetti diversi dai confidi, essendo punito colui che contravviene con la medesima sanzione prevista dall’art. 133, comma 3, del testo unico bancario[25] e applicandosi, in quanto compatibili, le disposizioni dell’art. 145 del medesimo testo unico[26].

Con riguardo ai soci, si prevede che i confidi sono costituiti da piccole e medie imprese industriali, commerciali, turistiche e di servizi, da imprese artigiane e agricole, come definite dalla disciplina comunitaria, nonché da liberi professionisti, anche non organizzati in ordini o collegi, secondo quanto stabilito dall’art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 2013, n. 4. Ai confidi possono partecipare anche imprese di maggiori dimensioni rientranti nei limiti dimensionali determinati dall’Unione europea ai fini degli interventi agevolati della Banca europea per gli investimenti (BEI) a favore delle piccole e medie imprese, purché complessivamente non rappresentino più di un sesto della totalità delle imprese consorziate o socie.  Gli enti pubblici e privati e le imprese di maggiori dimensioni che non possono far parte dei confidi possono sostenerne l’attività attraverso contributi e garanzie non finalizzati a singole operazioni; essi non divengono consorziati o soci né fruiscono delle attività sociali, ma i loro rappresentanti possono partecipare agli organi elettivi dei confidi, anche di secondo grado, con le modalità stabilite dagli statuti, purché la nomina della maggioranza dei componenti di ciascun organo resti riservata all’assemblea.

Va qui considerata, poi, la possibilità di partecipazione al capitale dei confidi anche di soggetti privati di natura associativa, quali le associazioni non riconosciute (ad esempio, le associazioni di categoria rappresentative degli interessi delle imprese). In via preliminare, occorre ricordare come, in generale, per gli enti di diritto privato, costituiti da una pluralità di persone che, avendo in comune determinati bisogni o interessi, si aggregano fra loro allo scopo di soddisfarli mediante un’organizzazione sovraordinata, aventi i caratteri delle associazioni non riconosciute, il problema della normativa ad essi applicabile va risolto rivolgendo l’attenzione, in primo luogo, alla volontà manifestata nello statuto e, soltanto ove questo nulla disponga al riguardo, passando all’individuazione della normativa più confacente alla regolamentazione degli interessi implicati dalla controversia[27]. Secondo la giurisprudenza, anche l’associazione non riconosciuta, ancorché sfornita di personalità giuridica, è considerata dall’ordinamento come centro di imputazione di situazioni giuridiche distinto dagli associati, cui sono analogicamente applicabili, in mancanza di diversa previsione di legge o degli accordi associativi, le norme stabilite in materia di associazioni riconosciute o di società[28].

Pertanto, anche l’associazione non riconosciuta potrebbe legittimamente acquisire partecipazioni all’interno di confidi, rientrando sicuramente, in punto di diritto, nell’ambito della classificazione di “enti privati” contenuta nelle norme legislative e statutarie sopra riportate. Del resto, anche sotto il profilo della ratio legis delle norme che regolano la partecipazione al capitale dei confidi, si può ritenere un’eventuale partecipazione di tali enti assolutamente coerente con lo scopo di aumentare la patrimonializzazione del confidi partecipato, rendendone più stabile la struttura patrimoniale in conseguenza dell’apporto di capitali da parte di un soggetto di dimensioni notevolmente maggiori rispetto alle PMI. La possibilità di diventare socio dei confidi per un ente privato è, in altri termini, speculare alla possibilità che la legge riconosce agli enti pubblici di partecipare al capitale sociale dei confidi, stanziando apposite risorse destinate all’incremento patrimoniale di detti confidi e imputandole direttamente al patrimonio di vigilanza, diventandone soci a tutti gli effetti. Le risorse così conferite sono utilizzabili, senza limiti, per la copertura dei rischi e delle perdite aziendali, aumentando quindi la capacità dei confidi di operare a beneficio delle PMI, mediante la partecipazione diretta alla compagine sociale. Sotto il profilo degli obiettivi di vigilanza prudenziale, poi, la partecipazione di tali enti privati nel capitale dei confidi permetterebbe di conseguire i vantaggi di un ampliamento del bacino di utenza e di operatività e di un aumento della massa critica nell’attività tipica di rilascio di garanzie.

Per quanto riguarda il capitale sociale[29], si prevede al comma 12 dell’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 che il fondo consortile o il capitale sociale di un confidi non può essere inferiore a 100 mila euro, fermo restando per le società consortili l’ammontare minimo previsto dal codice civile per la società per azioni. La quota di partecipazione di ciascuna impresa non può essere superiore al 20 per cento del fondo consortile o del capitale sociale, né inferiore a 250 euro. Il patrimonio netto dei confidi, comprensivo dei fondi rischi indisponibili, non può essere inferiore a 250 mila euro. Dell’ammontare minimo del patrimonio netto almeno un quinto è costituito da apporti dei consorziati o dei soci o da avanzi di gestione. Al fine del raggiungimento di tale ammontare minimo si considerano anche i fondi rischi[30] costituiti mediante accantonamenti di conto economico per far fronte a previsioni di rischio sulle garanzie prestate[31]. Secondo il comma 15, quando, in occasione dell’approvazione del bilancio d’esercizio, risulta che il patrimonio netto è diminuito per oltre un terzo al di sotto del minimo stabilito, gli amministratori sottopongono all’assemblea gli opportuni provvedimenti; se entro l’esercizio successivo la diminuzione del patrimonio netto non si è ridotta a meno di un terzo di tale minimo, l’assemblea che approva il bilancio deve deliberare l’aumento del fondo consortile o del capitale sociale ovvero il versamento, se lo statuto ne prevede l’obbligo per i consorziati o i soci, di nuovi contributi ai fondi rischi indisponibili, in misura tale da ridurre la perdita a meno di un terzo; in caso diverso deve deliberare lo scioglimento del confidi. Se, per la perdita di oltre un terzo del fondo consortile o del capitale sociale, questo si riduce al di sotto del minimo stabilito, gli amministratori devono senza indugio convocare l’assemblea per deliberare la riduzione del fondo o del capitale e il contemporaneo aumento del medesimo a una cifra non inferiore a detto minimo, o lo scioglimento del confidi. Per i confidi costituiti come società consortili per azioni o a responsabilità limitata restano applicabili le ulteriori disposizioni del codice civile vigenti in materia di riduzione del capitale per perdite[32].

Rispetto all’ordinaria disciplina civilistica, tuttavia, vengono derogate talune disposizioni, poiché, in primo luogo, ai confidi costituiti sotto forma di società cooperativa non si applicano il primo e il secondo comma dell’art. 2525 c.c.[33], non potendo inoltre i confidi distribuire avanzi di gestione di ogni genere e sotto qualsiasi forma alle imprese consorziate o socie, neppure in caso di scioglimento del consorzio, della cooperativa o della società consortile, ovvero di recesso, decadenza, esclusione o morte del consorziato o del socio[34]. Ai confidi costituiti sotto forma di società cooperativa non si applicano, altresì, il secondo comma dell’art. 2545-quater c.c.[35] e gli artt. 11 e 20 della legge 31 gennaio 1992, n. 59. L’obbligo di devoluzione previsto dall’art. 2514, comma primo, lett. d), c.c., si intende riferito al fondo di garanzia interconsortile al quale il confidi aderisca o, in mancanza, ai fondi di garanzia pure previsti.

La disciplina varata nel 2003 consentiva, poi, l’esercizio dell’attività bancaria in forma di società cooperativa a responsabilità limitata, ai sensi dell’art. 28 del testo unico bancario, anche alle banche che, in base al proprio statuto, avessero esercitato prevalentemente l’attività di garanzia collettiva dei fidi a favore dei soci, dovendo, in tali casi, la denominazione di tali banche contenere le espressioni “confidi”, “garanzia collettiva dei fidi” o entrambe[36].

Con riguardo alla vigilanza sui confidi, poi successivamente riformata, si prevedeva innanzitutto l’iscrizione dei confidi, anche di secondo grado, in un’apposita sezione dell’elenco previsto dall’art. 106, comma 1, del testo unico bancario, non abilitando in ogni caso tale iscrizione nella sezione ad effettuare le altre operazioni riservate agli intermediari finanziari iscritti nel citato elenco. La nuova disciplina provvedeva, quindi, a modificare ulteriormente il testo unico bancario, inserendo all’art. 155, dopo il comma 4, i commi da 4-bis a 4-sexies, ove si attribuiva al Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, il compito di determinare i criteri oggettivi, riferibili al volume di attività finanziaria e ai mezzi patrimoniali, in base ai quali sarebbero stati individuati i confidi tenuti a chiedere l’iscrizione nell’elenco speciale previsto dall’art. 107. Si attribuiva, quindi, alla Banca d’Italia il compito di stabilire, con proprio provvedimento, gli elementi da prendere in considerazione per il calcolo del volume di attività finanziaria e dei mezzi patrimoniali, dovendo per l’iscrizione nell’elenco speciale i confidi adottare una delle forme societarie previste dall’art. 106, comma 3, del testo unico bancario. I confidi iscritti nell’elenco speciale potevano esercitare in via prevalente l’attività di garanzia collettiva dei fidi nonché svolgere, prevalentemente nei confronti delle imprese consorziate o socie, le seguenti attività: a) prestazione di garanzie a favore dell’amministrazione finanziaria dello Stato, al fine dell’esecuzione dei rimborsi di imposte alle imprese consorziate o socie; b) gestione, ai sensi dell’art. 47, comma 2, del testo unico bancario di fondi pubblici di agevolazione; c) stipula, ai sensi dell’art. 47, comma 3, di contratti con le banche assegnatarie di fondi pubblici di garanzia per disciplinare i rapporti con le imprese consorziate o socie, al fine di facilitarne la fruizione. I confidi iscritti nell’elenco speciale potevano svolgere in via residuale, nei limiti massimi stabiliti dalla Banca d’Italia, le attività riservate agli intermediari finanziari iscritti nel medesimo elenco. Quanto al regime di vigilanza, si disponeva l’applicazione ai confidi iscritti nell’elenco speciale degli artt. 107, commi 2, 3, 4 e 4-bis, 108, 109, 110 e 112, dovendo la Banca d’Italia disporre la cancellazione dall’elenco speciale qualora fossero risultate gravi violazioni di norme di legge o delle disposizioni emanate ai sensi del testo unico bancario.

Onde favorire i processi di consolidamento nel settore, la disciplina prevede quindi che, in occasione delle trasformazioni e delle fusioni previste dai commi 38, 39, 40, 41, 42 e 43 dell’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003, i confidi possono imputare al fondo consortile o al capitale sociale i fondi rischi e gli altri fondi o riserve patrimoniali costituiti da contributi dello Stato, delle regioni e di altri enti pubblici senza che ciò comporti violazione dei vincoli di destinazione eventualmente sussistenti, che permangono, salvo quelli a carattere territoriale, con riferimento alla relativa parte del fondo consortile o del capitale sociale. Le azioni o quote corrispondenti costituiscono azioni o quote proprie delle banche o dei confidi e non attribuiscono alcun diritto patrimoniale o amministrativo né sono computate nel capitale sociale o nel fondo consortile ai fini del calcolo delle quote richieste per la costituzione e per le deliberazioni dell’assemblea.

Sempre a tali fini, si prevede che i confidi possono trasformarsi in uno dei tipi associativi indicati nell’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 e nelle banche di cui ai commi 29, 30 e 31 anche qualora siano costituiti sotto forma di società cooperativa a mutualità prevalente o abbiano ricevuto contributi pubblici o privati di terzi. I confidi possono altresì fondersi con altri confidi comunque costituiti. Alle fusioni possono partecipare anche società, associazioni, anche non riconosciute, fondazioni e consorzi diversi dai confidi purché il consorzio o la società incorporante o che risulta dalla fusione sia un confidi o una banca di garanzia. Alla fusione si applicano in ogni caso le disposizioni di cui al libro V, titolo V, capo X, sezione II, c.c.; qualora gli statuti dei confidi partecipanti alla fusione e il progetto di fusione prevedano per i consorziati eguali diritti, senza che assuma rilievo l’ammontare delle singole quote di partecipazione, non è necessario redigere la relazione degli esperti prevista dall’art. 2501-sexies c.c.[37] Il progetto di fusione determina il rapporto di cambio sulla base del valore nominale delle quote di partecipazione, secondo un criterio di attribuzione proporzionale. Anche in deroga a quanto previsto dagli artt. 2500-septies, 2500-octies e 2545-decies c.c., le deliberazioni assembleari necessarie per le trasformazioni e le fusioni previste dai commi 38, 39 e 40 sono adottate con le maggioranze previste dallo statuto per le deliberazioni dell’assemblea straordinaria. Le trasformazioni e le fusioni previste non comportano in alcun caso per i contributi e i fondi di origine pubblica una violazione dei vincoli di destinazione eventualmente sussistenti. Le società cooperative le quali divengono confidi sotto un diverso tipo associativo a seguito di fusione o che si trasformano ai sensi del comma 38 non sono soggette all’obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione di cui all’art. 11, comma 5, della legge 31 gennaio 1992, n. 59[38], a condizione che nello statuto del confidi risultante dalla trasformazione o fusione sia previsto l’obbligo di devoluzione del patrimonio ai predetti fondi mutualistici in caso di eventuale successiva fusione o trasformazione del confidi stesso in enti diversi dal confidi ovvero dalle banche di garanzia.

Con riguardo agli obblighi di rendicontazione contabile e al bilancio, si prevede che le modificazioni del contratto di consorzio riguardanti gli elementi indicativi dei consorziati devono essere iscritte soltanto una volta l’anno entro centoventi giorni dalla chiusura dell’esercizio sociale attraverso il deposito dell’elenco dei consorziati riferito alla data di approvazione del bilancio. Gli amministratori del consorzio devono redigere il bilancio d’esercizio con l’osservanza delle disposizioni relative al bilancio delle società per azioni. L’assemblea approva il bilancio entro centoventi giorni dalla chiusura dell’esercizio ed entro trenta giorni dall’approvazione una copia del bilancio, corredata dalla relazione sulla gestione, dalla relazione del collegio sindacale, se costituito, e dal verbale di approvazione dell’assemblea deve essere, a cura degli amministratori, depositata presso l’ufficio del registro delle imprese. E’ prescritto che, oltre i libri e le altre scritture contabili la cui tenuta è obbligatoria, il consorzio deve tenere: a) il libro dei consorziati, nel quale devono essere indicati la ragione o denominazione sociale ovvero il cognome e il nome dei consorziati e le variazioni nelle persone di questi; b) il libro delle adunanze e delle deliberazioni dell’assemblea, in cui devono essere trascritti anche i verbali eventualmente redatti per atto pubblico; c) il libro delle adunanze e delle deliberazioni dell’organo amministrativo collegiale, se questo esiste; d) il libro delle adunanze e delle deliberazioni del collegio sindacale, se questo esiste. I primi tre libri devono essere tenuti a cura degli amministratori e il quarto a cura dei sindaci. Ai consorziati spetta il diritto di esaminare i libri indicati e, in taluni casi, di ottenerne estratti a proprie spese. Il libro dei consorziati può altresì essere esaminato dai creditori che intendano far valere la responsabilità verso i terzi dei singoli consorziati ai sensi dell’art. 2615, secondo comma, c.c.[39] e deve essere, prima che sia messo in uso, numerato progressivamente in ogni pagina e bollato in ogni foglio dall’ufficio del registro delle imprese o da un notaio. 

La duplice natura, mutualistica e di mercato, dei confidi emerge anche allorchè il comma 44 dell’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 riconosce che i confidi fruiscono di tutti i benefici previsti dalla legislazione vigente a favore dei consorzi e delle cooperative di garanzia collettiva fidi, considerandosi i requisiti soggettivi ivi stabiliti soddisfatti con il rispetto di quelli previsti dal medesimo art. 13; il successivo comma 45 riconosce che, ai fini delle imposte sui redditi i confidi, comunque costituiti, si considerano enti commerciali. Gli avanzi di gestione accantonati nelle riserve e nei fondi costituenti il patrimonio netto dei confidi concorrono alla formazione del reddito nell’esercizio in cui la riserva o il fondo sia utilizzato per scopi diversi dalla copertura di perdite di esercizio o dall’aumento del fondo consortile o del capitale sociale. Il reddito d’impresa va determinato senza apportare al risultato netto del conto economico le eventuali variazioni in aumento conseguenti all’applicazione dei criteri indicati nel titolo I, capo VI, e nel titolo II, capo II, del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al d.P.R. n. 917 del 1986. Ai fini dell’imposta regionale sulle attività produttive i confidi, comunque costituiti, determinano in ogni caso il valore della produzione netta secondo le modalità contenute nell’art. 10, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446; ai fini dell’imposta sul valore aggiunto non si considera effettuata nell’esercizio di imprese l’attività di garanzia collettiva dei fidi. Le quote di partecipazione al fondo consortile o al capitale sociale dei confidi, comunque costituiti, e i contributi a questi versati costituiscono per le imprese consorziate o socie oneri contributivi ai sensi dell’art. 64, comma 4, del testo unico delle imposte sui redditi di cui al d.P.R. n. 917 del 1986. Ai fini delle imposte sui redditi, le trasformazioni e le fusioni effettuate tra i confidi non danno luogo in nessun caso a recupero di tassazione dei fondi in sospensione di imposta dei confidi che hanno effettuato la trasformazione o partecipato alla fusione, essendo le fusioni soggette soltanto all’imposta di registro in misura fissa[40].

Viene prevista, poi, una speciale disciplina agevolativa per il finanziamento del settore dell’agricoltura, potendo la garanzia della Sezione speciale del Fondo interbancario di garanzia, istituita con l’art. 21 della legge 9 maggio 1975, n. 153, essere concessa alle banche e agli intermediari finanziari iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 107 del testo unico bancario, a fronte di finanziamenti a imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 c.c., ivi comprese la locazione finanziaria e la partecipazione, temporanea e di minoranza, al capitale delle imprese agricole medesime, assunte da banche, da altri intermediari finanziari o da fondi chiusi di investimento mobiliari. La garanzia della Sezione speciale del Fondo interbancario di garanzia viene estesa, nella forma di controgaranzia, a quella prestata dai confidi operanti nel settore agricolo, che hanno come consorziati o soci almeno il 50 per cento di imprenditori agricoli ed agli intermediari finanziari iscritti nell’elenco generale di cui all’art. 106 del testo unico bancario[41].

In definitiva, la disciplina recata dall’art. 13 del decreto legislativo n. 269 del 2003 è valsa a riconoscere opportunamente ai confidi natura di intermediari finanziari, sottoponendoli alla vigilanza della Banca d’Italia mediante la prescritta iscrizione negli rispettivi albi al tempo previsti dal testo unico bancario, a seconda della rilevanza delle dimensioni. E’ stata introdotta, pertanto, una disciplina unitaria, in ragione dello svolgimento di una medesima attività finanziaria, alla quale vengono assoggettati enti aventi fino ad allora una natura giuridica molto diversa, anche non aventi natura societaria[42].

3. Le attività esercitabili dai confidi.

Con riguardo alla forma della società cooperativa e alla sua compatibilità con l’attività di rilascio delle garanzie collettive dei fidi degli associati, è ormai pacifico che questi ultimi possano esercitare anche attività diverse e prive di correlazione tra esse, non dubitandosi più sulla legittimità dell’attività dei consorzi costituiti fra imprenditori non concorrenti, tra i quali rientrano i confidi[43]. Ciò poiché risulta essere venuto meno il riferimento alla previgente previsione sull’esercizio, da parte degli imprenditori associati, di una medesima attività economica o di attività economiche connesse, nonché sull’inerenza alle medesime attività della disciplina devoluta all’organizzazione comune[44].

Oltre ad esercitare in via esclusiva l’attività di garanzia collettiva dei fidi, i confidi iscritti nell’elenco di cui all’art. 112 del testo unico bancario possono esercitare anche servizi connessi o strumentali nel rispetto delle riserve di attività previste dalla legge, ai sensi dell’art. 5 del decreto ministeriale n. 53 del 2015[45].

In particolare, per servizi connessi si intendono quei servizi che consentono di sviluppare l’attività di garanzia collettiva dei fidi, sono svolti in via accessoria a quest’ultima e hanno finalità coerenti con essa, tra i quali i servizi di consulenza in materia di finanza d’impresa nei confronti esclusivamente dei propri soci, a condizione che sia strettamente finalizzata al rilascio della garanzia mutualistica propria o di terzi, e le attività previste all’art. 12, comma 1, lett. c), del decreto legislativo n. 141 del 2010. Per servizi strumentali si intendono i servizi ausiliari all’attività svolta, quali: a) l’acquisto di immobili, esclusivamente funzionali all’esercizio dell’attività principale; gli immobili non funzionali eventualmente già detenuti prima dell’iscrizione nell’elenco di cui all’art. 112 del testo unico bancario, possono essere concessi in locazione ovvero devono essere alienati nel più breve tempo possibile; b) l’assunzione di partecipazioni esclusivamente in altri confidi o banche di garanzia collettiva fidi ovvero in altri intermediari finanziari che in base a specifici accordi rilascino garanzie ai propri soci nonché in società costituite per la prestazione di servizi strumentali[46].

Al riguardo, va ricordato come la disciplina di riforma della vigilanza sugli intermediari finanziari recata dal decreto legislativo n. 141 del 2010 legittima la stipula, da parte delle associazioni di categoria e dei confidi, di convenzioni con banche, intermediari finanziari ed altri soggetti operanti nel settore finanziario finalizzate a favorire l’accesso al credito delle imprese associate: attività che, pertanto, non si considera esercizio di agenzia in attività finanziaria nè di mediazione creditizia[47]. Per la raccolta di richieste di finanziamento effettuate sulla base di dette convenzioni, le associazioni possono avvalersi di soggetti in possesso dei requisiti di cui all’art.128-novies, comma 1, del testo unico bancario[48].

4. La riforma della supervisione pubblica sui confidi nel d.lgs. n. 141 del 2010.

Con la disciplina normativa varata nel 2003[49], il legislatore aveva inteso rimediare ad una serie di problemi che affliggevano il settore e rendevano problematico l’esercizio di un’effettiva azione di vigilanza pubblica[50]: si pensi all’elevatissimo numero di confidi di piccola e media dimensione, alla forte disomogeneità degli strumenti giuridici utilizzati e dei modelli organizzativi adottati, alla bassa concorrenza nel mercato di riferimento, all’esigenza di conseguire un’ampia disponibilità di credito per le PMI italiane, alla necessità di ottenere un pieno riconoscimento del loro tipico ruolo nel settore finanziario. Si era quindi proceduto a istituzionalizzare i diversi modelli e strumenti giuridici adottati nella prassi del mercato, a promuovere e favorire l’ingresso dei confidi nel settore regolato e vigilato dell’intermediazione finanziaria, a incentivare i primi percorsi di razionalizzazione nella struttura del mercato, ad esempio mediante l’erogazione di aiuti pubblici per il consolidamento aziendale, a introdurre nell’allora art. 155 del testo unico bancario una compiuta disciplina di vigilanza[51].

Nel dettaglio, la complessiva riorganizzazione normativa dei confidi nel 2003, realizzata con l’emanazione dell’art. 13 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, aveva configurato tre categorie di soggetti operanti nel settore, con una differente ampiezza dell’ambito di operatività e una diversa articolazione dei poteri di intervento della Banca d’Italia: i confidi vigilati iscritti nell’elenco speciale ex art. 107 del testo unico bancario; i confidi cosiddetti minori, non vigilati dalla Banca d’Italia ma iscritti nell’apposita sezione dell’elenco generale di cui all’articolo 155, comma 4, del testo unico bancario; le banche di garanzia collettiva dei fidi, la cui operatività, del resto, non è mai decollata.

Pochi anni dopo, il decreto legislativo n. 141 del 2010 ha riformato la disciplina degli intermediari finanziari regolati dal titolo V del testo unico bancario, al fine di rafforzare i requisiti di accesso al mercato e aumentare i poteri e i controlli di vigilanza, per consentire lo svolgimento delle attività riservate soltanto agli intermediari che possano garantire correttezza dei comportamenti nei confronti della clientela e una piena affidabilità sotto il profilo della stabilità patrimoniale[52].  

A seguito di tale riforma, si ritrovano sul mercato in primo luogo i confidi vigilati, autorizzati dalla Banca d’Italia e iscritti nel nuovo albo degli intermediari finanziari di cui all’art. 106 del testo unico bancario, quali operatori maggiori, sottoposti a vigilanza prudenziale e abilitati a svolgere, oltre all’attività tipica di garanzia collettiva, anche le attività ulteriori già previste dal decreto-legge n. 269 del 2003 nonché, in via residuale, quelle riservate agli intermediari finanziari ai sensi dell’art. 106 testo unico bancario. In secondo luogo, operano sul mercato i confidi cosiddetti minori, che invece possono esercitare unicamente l’attività di garanzia collettiva dei fidi e i servizi connessi e strumentali, essendo iscritti in un elenco tenuto da un apposito Organismo cui sono attribuiti poteri di verifica e di intervento, soggetto a sua volta a controlli di secondo livello da parte della Banca d’Italia. L’Organismo può, nei confronti dei confidi minori, richiedere dati e informazioni, verificare, anche mediante ispezioni, la conformità dell’operatività svolta con le disposizioni ordinamentali, procedere alla cancellazione dall’elenco nei casi previsti dalla legge. 

In tale contesto, un ruolo fondamentale è svolto dall’applicazione del principio di proporzionalità, già sancito dall’art. 23 della legge n. 262 del 2005, che richiede appunto la necessaria proporzionalità degli atti di regolazione, intesa come criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minor sacrificio degli interessi dei destinatari[53]: ciò viene previsto anche i confidi vigilati, laddove si tende ad applicare il regime di vigilanza prudenziale cosiddetta “equivalente”[54], in base al quale gli intermediari non bancari che svolgono attività e assumono rischi uguali a quelli delle banche devono essere soggetti, in linea di principio, a regole simili tenendo conto del richiamato principio di proporzionalità, al fine, fra l’altro, di prevenire la crescita di fenomeni di intermediazione finanziaria non regolata e non vigilata, coerentemente, del resto, con gli indirizzi di policy internazionali in materia di controllo sullo shadow banking system[55].

Secondo la disciplina recata dal d.lgs. n. 141 del 2010, attuativo fra l’altro della direttiva europea n. 48/2008 in tema di credito al consumo, si prevede che i confidi maggiori, con volumi di attività pari o superiori ai 150 milioni di euro, sono autorizzati all’iscrizione nell’albo unico degli intermediari finanziari tenuto dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 106 del testo unico bancario, previa verifica della sussistenza dei requisiti richiesti dalla nuova disciplina. Di contro, i confidi minori possono esercitare in via esclusiva l’attività di garanzia collettiva dei fidi, dovendo iscriversi in un nuovo elenco dei confidi, anche di secondo grado, tenuto dal citato Organismo disciplinato dal decreto ministeriale 23 dicembre 2015, n. 228.

Per dare un’idea della riconfigurazione del mercato a seguito della riforma legislativa, si può accennare che, secondo recenti rilevazioni, risultano attivi 51 confidi maggiori sottoposti a vigilanza della Banca d’Italia e 448 confidi minori. I confidi maggiori risultano insediati, in gran parte, nelle regioni settentrionali (prevalentemente in Lombardia e in Veneto) e in quelle centrali ed erogano oltre il 75 per cento del totale delle garanzie in essere, mentre più della metà dei confidi minori risulta operativa nel Mezzogiorno[56].

Nel dettaglio, ai sensi dell’art. 112, comma 1, del testo unico bancario i confidi, anche di secondo grado, sono iscritti in un elenco tenuto dall’Organismo previsto dall’art. 112-bis del testo unico bancario ed esercitano in via esclusiva l’attività di garanzia collettiva dei fidi e i servizi a essa connessi o strumentali, nel rispetto delle disposizioni dettate dal Ministro dell’economia e delle finanze e delle riserve di attività previste dalla legge. Secondo il comma 1-bis, i confidi tenuti ad iscriversi nell’albo di cui all’art. 106 del testo unico bancario[57] sono esclusi dall’obbligo di iscrizione nell’elenco tenuto dall’Organismo previsto all’articolo 112-bis. Secondo il comma 2, l’iscrizione è subordinata al ricorrere delle condizioni di forma giuridica, di capitale sociale o fondo consortile, patrimoniali, di oggetto sociale e di assetto proprietario individuate dall’art. 13 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, nonché al possesso da parte di coloro che detengono partecipazioni e dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo dei requisiti di onorabilità stabiliti ai sensi degli artt. 25, comma 2, lett. a), e 26, comma 3, lett. a). La sede legale e quella amministrativa devono essere situate nel territorio della Repubblica. Ai sensi del comma 3, il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, determina i criteri oggettivi, riferibili al volume di attività finanziaria in base ai quali sono individuati i confidi che sono tenuti a chiedere l’autorizzazione per l’iscrizione nell’albo previsto dall’art. 106 del testo unico bancario. La Banca d’Italia stabilisce, con proprio provvedimento, gli elementi da prendere in considerazione per il calcolo del volume di attività finanziaria. In deroga all’art. 106 del testo unico bancario, per l’iscrizione nell’albo i confidi possono adottare la forma di società consortile a responsabilità limitata. Secondo il comma 4, i confidi iscritti nell’albo esercitano in via prevalente l’attività di garanzia collettiva dei fidi. Ai sensi del comma 5, i confidi iscritti nell’albo possono svolgere, prevalentemente nei confronti delle imprese consorziate o socie, le seguenti attività: a) prestazione di garanzie a favore dell’amministrazione finanziaria dello Stato, al fine dell’esecuzione dei rimborsi di imposte alle imprese consorziate o socie; b) gestione, ai sensi dell’art. 47, comma 2, di fondi pubblici di agevolazione; c) stipula, ai sensi dell’art. 47, comma 3, di contratti con le banche assegnatarie di fondi pubblici di garanzia per disciplinare i rapporti con le imprese consorziate o socie, al fine di facilitarne la fruizione. Secondo il comma 6, i confidi iscritti nell’albo possono, in via residuale, concedere altre forme di finanziamento ai sensi dell’art. 106, comma 1, del testo unico bancario, nei limiti massimi stabiliti dalla Banca d’Italia. Ai sensi del comma 7, i soggetti diversi dalle banche, già operanti alla data di entrata in vigore della riforma i quali, senza fine di lucro, raccolgono tradizionalmente in ambito locale somme di modesto ammontare ed erogano piccoli prestiti possono continuare a svolgere la propria attività, in considerazione del carattere marginale della stessa, nel rispetto delle modalità operative e dei limiti quantitativi determinati dal CICR. Possono inoltre continuare a svolgere la propria attività, senza obbligo di iscrizione nell’albo di cui all’art. 106 del testo unico bancario, gli enti e le società cooperative costituiti entro il 1° gennaio 1993 tra i dipendenti di una medesima amministrazione pubblica, già iscritti nell’elenco generale di cui all’art. 106 del testo unico bancario ove si verifichino le condizioni di cui all’art. 2 del decreto del Ministro del tesoro del 29 marzo 1995. In attesa di un riordino complessivo degli strumenti di intermediazione finanziaria, e comunque non oltre il 31 dicembre 2014, è stata data facoltà di continuare a svolgere la propria attività, senza obbligo di iscrizione nell’albo di cui all’art. 106 del testo unico bancario, alle società cooperative di cui al capo I del titolo VI del libro quinto del codice civile, esistenti alla data del 1° gennaio 1996 e le cui azioni non siano negoziate in mercati regolamentati, che concedono finanziamenti sotto qualsiasi forma esclusivamente nei confronti dei propri soci, a condizione che: a) non raccolgano risparmio sotto qualsivoglia forma tecnica; b) il volume complessivo dei finanziamenti a favore dei soci non sia superiore a quindici milioni di euro; c) l’importo unitario del finanziamento sia di ammontare non superiore a 20.000 euro; d) i finanziamenti siano concessi a condizioni più favorevoli di quelli presenti sul mercato.

Il nuovo Organismo per la tenuta dell’elenco dei confidi viene istituito dall’art. 112-bis del testo unico bancario, ha personalità giuridica di diritto privato, con autonomia organizzativa, statutaria e finanziaria competente per la gestione dell’elenco di cui all’art. 112, comma 1, del testo unico bancario. Il Ministro dell’economia e delle finanze approva lo Statuto dell’Organismo, sentita la Banca d’Italia, e nomina altresì un proprio rappresentante nell’organo di controllo. L’Organismo svolge ogni attività necessaria per la gestione dell’elenco, determina la misura dei contributi a carico degli iscritti, entro il limite del cinque per mille delle garanzie concesse e riscuote i contributi e le altre somme dovute per l’iscrizione nell’elenco; vigila sul rispetto, da parte degli iscritti, della disciplina cui sono sottoposti anche ai sensi dell’art. 112, comma 2, del testo unico bancario. Nell’esercizio di tali attività può avvalersi delle Federazioni di rappresentanza dei Confidi espressione delle Organizzazioni nazionali di impresa. Per lo svolgimento dei propri compiti, l’Organismo può chiedere agli iscritti la comunicazione di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti, fissando i relativi termini, e può effettuare ispezioni. L’Organismo può disporre la cancellazione dall’elenco, ai sensi del comma 4: a) qualora vengano meno i requisiti per l’iscrizione; b) qualora risultino gravi violazioni normative; c) per il mancato pagamento del contributo previsto; d) per l’inattività dell’iscritto protrattasi per un periodo di tempo non inferiore a un anno. L’Organismo, può imporre agli iscritti il divieto di intraprendere nuove operazioni o disporre la riduzione delle attività per violazioni di disposizioni legislative o amministrative che ne regolano l’attività. La Banca d’Italia, ai sensi del comma 6, vigila sull’Organismo secondo modalità, dalla stessa stabilite, improntate a criteri di proporzionalità ed economicità dell’azione di controllo e con la finalità di verificare l’adeguatezza delle procedure interne adottate dall’Organismo per lo svolgimento della propria attività. Secondo il comma 7, su proposta della Banca d’Italia, il Ministro dell’economia e delle finanze può sciogliere gli organi di gestione e di controllo dell’Organismo qualora risultino gravi irregolarità nell’amministrazione, ovvero gravi violazioni delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie che regolano l’attività dello stesso. In tali casi, la Banca d’Italia provvede agli adempimenti necessari alla ricostituzione degli organi di gestione e controllo dell’Organismo, assicurandone la continuità operativa, se necessario anche attraverso la nomina di un commissario. La Banca d’Italia può disporre la rimozione di uno o più componenti degli organi di gestione e controllo in caso di grave inosservanza dei doveri ad essi assegnati dalla legge, dallo statuto o dalle disposizioni di vigilanza, nonché dei provvedimenti specifici e di altre istruzioni impartite dalla Banca d’Italia, ovvero in caso di comprovata inadeguatezza, accertata dalla Banca d’Italia, all’esercizio delle funzioni cui sono preposti. Il Ministro dell’economia e delle finanze, ai sensi del comma 8, sentita la Banca d’Italia, disciplina: a) la struttura, i poteri e le modalità di funzionamento dell’Organismo necessari a garantirne funzionalità ed efficienza; b) i requisiti, ivi compresi quelli di professionalità e onorabilità, dei componenti degli organi di gestione e controllo dell’Organismo. Le Autorità di vigilanza e l’Organismo, nel rispetto delle proprie competenze, devono collaborare, ai sensi del comma 8-bis, anche mediante lo scambio di informazioni necessarie per l’espletamento delle rispettive funzioni e in particolare per consentire all’Organismo l’esercizio dei poteri ad esso conferiti nei confronti dei soggetti iscritti nell’elenco; in tali casi, la trasmissione di informazioni all’Organismo per le suddette finalità non costituisce violazione del segreto d’ufficio da parte delle Autorità di vigilanza.

Evidentemente, il complesso delle disposizioni che concretano la riforma normativa varata dal Legislatore nel 2010 va applicato secondo il sopra citato principio della proporzionalità, inteso come criterio di esercizio della vigilanza adeguato al raggiungimento del fine con il minore sacrificio degli interessi degli intermediari vigilati, richiamato anche dall’art. 108, comma 6, del testo unico bancario, secondo il quale la Banca d’Italia esercita i propri poteri osservando criteri di proporzionalità, avuto riguardo alla complessità operativa, dimensionale e organizzativa degli intermediari, nonché alla natura specifica dell’attività svolta[58].

La stessa distinzione dei confidi in due categorie è alla base di una concezione pervasiva del principio di proporzionalità che informa già ab origine la specifica legislazione del settore, ove solo alla crescente complessità operativa e al crescere della dimensione può far da riscontro un maggiore e progressivamente più rafforzato sistema di controlli pubblici, in linea con la regolazione di “vigilanza equivalente” ispirate a quella prevista per le banche, che si ritiene anche abbastanza elastica non solo nei casi di crisi finanziaria ma anche qualora i confidi si trovino ad estendere il tradizionale campo di operatività sul mercato a nuove attività tra quelle sia pure consentite dalla legge.

5. Patrimonio dei confidi e aiuti pubblici.

Preso atto del ruolo fondamentale svolto dai confidi per promuovere l’accesso al credito delle PMI consorziate mediante il rilascio delle tipiche garanzie mutualistiche, il Legislatore ha predisposto tutta una serie di interventi agevolativi, aventi ad oggetto l’erogazione di risorse pubbliche ad opera dello Stato, delle Regioni e di altri enti pubblici, al verificarsi di determinate condizioni[59].

Al riguardo, possono essere qui ricordati già il decreto ministeriale 12 febbraio 1959, recante l’approvazione dello statuto-tipo delle cooperative artigiane di garanzia[60] nonché le norme recate dall’art. 19 della legge 12 agosto 1977 n. 675, che prevedeva l’erogazione di contributi ai confidi, costituiti in forma di consorzio ovvero di società consortile o cooperativa[61], con le delibere di attuazione emanate dal CIPI[62].

Il mancato rispetto dei requisiti contenuti nelle norme di agevolazione finanziaria, ovviamente, non vale a incidere sulla legittimità dell’esercizio dell’attività tipica dei confidi, potendo al più comportare l’effetto di determinare l’impossibilità di erogazione dei previsti contributi pubblici. Si considera, inoltre, come il quadro degli interventi normativi di agevolazione sia rimasto in vigore anche dopo l’entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003, poiché l’art. 13, comma 44, del decreto ha opportunamente chiarito che “i confidi fruiscono di tutti i benefici previsti dalla legislazione vigente a favore dei consorzi e delle cooperative di garanzia collettiva fidi; i requisiti soggettivi ivi stabiliti si considerano soddisfatti con il rispetto di quelli previsti dal presente articolo”[63].

Può, peraltro, verificarsi che le norme di agevolazione di natura statale risultino cedevoli rispetto alle leggi regionali anche sopravvenute, ove quest’ultime prevedano requisiti diversi da quelli previsti dalle previgenti norme statali e prevalgano in ragione del riparto di materie assegnato dalla Costituzione[64]: è il caso, ad esempio, delle norme agevolative in materia di artigianato, materia devoluta alla competenza delle Regioni. Può anche accadere che sia le nuove norme del codice civile introdotte dalla riforma del diritto societario nel 2003 sia l’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 stabiliscano nuovi requisiti inderogabili, che quindi prevalgono sui requisiti soggettivi per accedere ai benefici previsti, invece, dalle norme previgenti[65].

Da ultimo, il decreto ministeriale 3 gennaio 2017, in attuazione dell’art. 1, comma 54, della legge di stabilità per il 2014[66], ha definito ulteriori misure volte a favorire i processi di crescita dimensionale e di rafforzamento della solidità patrimoniale dei confidi sottoposti alla vigilanza della Banca d’Italia, dei confidi che realizzano operazioni di fusione finalizzate all’iscrizione nell’albo degli intermediari vigilati dalla Banca d’Italia nonché dei confidi che abbiano stipulato contratti di rete finalizzati al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia operativa dei confidi aderenti i quali, nel loro complesso, abbiano erogato garanzie in misura pari ad almeno 150 milioni di euro. Nell’ambito delle “reti di confidi”, ai fini dell’accesso al contributo al fondo rischi vengono richieste le seguenti condizioni: a) accentramento, presso la “rete”, da parte dei confidi aderenti di servizi e funzioni di natura industriale, tecnologica, commerciale, connessi all’attività tipica svolta dai confidi; b) “programma di rete”, dal quale risultino, in maniera chiara, la strategia generale per la crescita, attraverso la rete, della capacità competitiva dei confidi aderenti, i servizi o le funzioni accentrati presso la rete, i servizi e i prodotti standardizzati e i conseguenti vantaggi operativi e gestionali generati per i confidi aderenti; c) esistenza di un “fondo comune”, con dotazione congrua rispetto alle finalità della rete.

In particolare, viene finanziata la costituzione, presso i confidi indicati, di un apposito e distinto fondo rischi, che i medesimi confidi utilizzano per concedere nuove garanzie alle PMI associate. Le garanzie rilasciate dal confidi a valere sul fondo rischi devono: a) essere concesse, direttamente, ai soggetti beneficiari finali; b) riguardare specifiche operazioni finanziarie, anche all’interno di portafogli, con importo e durata definiti; c) essere rilasciate in misura non superiore all’80 percento dell’importo della sottostante operazione finanziaria; d) essere rilasciate a fronte del pagamento di un premio agevolato; e) poter essere escusse al verificarsi delle specifiche condizioni stabilite nel contratto di garanzia. L’agevolazione connessa al rilascio delle garanzie è rappresentata dalla differenza tra il prezzo teorico di mercato di una garanzia analoga a quella prestata a valere sul fondo rischi e il premio di garanzia versato dal soggetto beneficiario finale al soggetto richiedente[67].

Evidentemente, l’erogazione di fondi pubblici ai confidi deve essere valutata alla luce della normativa europea in materia di divieto degli aiuti di Stato alle imprese[68], anche se a livello europeo è oramai riconosciuta la necessità di supportare con il sostegno finanziario pubblico l’accesso al credito delle PMI (v., ad esempio la decisione C(2010)4505 del 6 luglio 2010, con la quale la Commissione europea ha approvato il “metodo nazionale di calcolo dell’elemento di aiuto nelle garanzie a favore delle piccole e medie imprese”[69]), soprattutto a seguito della recente crisi finanziaria che ha rischiato di far venire meno i finanziamenti bancari al mondo delle piccole e medie imprese, connotate da una più elevata rischiosità dell’attività e da una tradizionale minore solidità patrimoniale. 

6. Le nuove sfide della regolazione dei confidi e il mancato esercizio della delega legislativa recata dalla legge di riforma n. 150 del 2016.

Il recente processo di riallocazione a livello europeo della funzione di supervisione bancaria non ha inciso sulle competenze delle Autorità di controllo sull’attività dei confidi, competenze tuttora consolidate ed esercitate a livello nazionale: ciò, considerando ovviamente che non si è in presenza di un’impresa “confidi” che abbia caratteristiche omogenee in tutti gli Stati membri dell’Unione europea e sia assoggettata a una regolazione ampiamente armonizzata, come quella bancaria. I contenuti della supervisione sui confidi, in ogni caso, sono comunque rapidamente evoluti, dopo la riforma del 2010, verso una forma di controllo “equivalente” a quella bancaria, volta ad assicurare una gestione prudenziale dei rischi da parte degli operatori, la conservazione dell’integrità patrimoniale degli stessi nonché la stabilità del sistema nel suo complesso.

Per superare le presenti difficoltà del settore, tuttavia, sotto il profilo soggettivo sarebbero innanzitutto auspicabili miglioramenti con riguardo alla corporate governance, laddove, attualmente, stante la forma cooperativistica, la presenza di un numero molto elevato di soci senza alcun peso decisionale pone il rischio di autoreferenzialità degli organi gestori e della carenza di adeguati meccanismi di controllo interno ed esterno, proprio perché i soci non partecipano agli utili e non sono coinvolti in modo significativo nel governo dei rischi aziendali, con effetti sulla sana e prudente gestione dell’intermediario. 

Sotto il profilo dell’attività, risulta pressante l’esigenza di un riordino del sistema della garanzia mutualistica secondo principi di sussidiarietà, ove i confidi possano diventare aggregatori di soluzioni utili alle PMI, in coerenza con l’obiettivo di agevolarne l’accesso al credito, sostenendo l’innovazione e la diversificazione. In tale direzione, si richiede da più parti un ampliamento dell’ambito di operatività dei confidi, comunque nel rispetto dei vincoli di prevalenza dell’attività di garanzia collettiva dei fidi, nonché una maggiore semplificazione degli adempimenti con l’eliminazione di duplicazioni di attività già svolte da altri intermediari, secondo criteri di proporzionalità e specificità dell’attività. 

Ancora, sarebbe necessario un intervento normativo di razionalizzazione e di sistematizzazione dell’intervento pubblico di sostegno alla patrimonializzazione dei confidi, poiché le diverse norme di agevolazione, statali o regionali, si sono oramai sovrapposte nel tempo, creando un quadro confuso e di incerta applicazione, che ha evidenti impatti sulla certezza della stessa consistenza del patrimonio degli intermediari, con riflessi negativi sulla loro stabilità.    

Apprezzando il ruolo dei confidi quale strumento di politica pubblica del credito nel nostro Paese, andrebbe valorizzato il loro accesso alle risorse del Fondo statale di garanzia per le PMI, come del resto è stato fatto con la recente riforma che ha previsto e la possibilità delle operazioni cosiddette tripartite, ove l’onere della garanzia viene suddiviso tra banche, confidi e Fondo, in un’ottica di sinergia pubblico-privata e di integrazione tra le diverse garanzie offerte dai vari attori del sistema.   

Il ruolo “pubblico” dei confidi risulta vieppiù prezioso durante i periodi di crisi finanziaria, poiché tali intermediari coadiuvano le banche per attenuare i rischi di credito e sono di ausilio agli enti pubblici territoriali per lo sviluppo imprenditoriale del territorio di riferimento, favorendo l’accesso al credito e alla finanza delle imprese e, quindi, la ripresa economica del Paese: in questo senso, occorrerebbe, anche mediante le opportune azioni di sensibilizzazione e di educazione finanziaria, rendere consapevoli, per un verso, le banche dell’efficacia del contenuto informativo della garanzia mutualistica e della solidità finanziaria del garante e, per altro verso, le imprese dell’utilità prospettica di sostenere il costo di tale garanzia.

I maggiori costi di compliance che derivano dalla riforma del sistema di supervisione pubblica, soprattutto a carico dei confidi minori, possono essere convenientemente affrontati, per raggiungere la sostenibilità economica, con politiche di aggregazione utili a raggiungere una soglia minima dimensionale ovvero con l’utilizzo di strumenti di collaborazione, quali il contratto di rete, che facilitino gli scambi di informazioni con le imprese e le banche. In particolare, il ruolo informativo dei confidi può migliorare l’allocazione del credito mediante un rinnovato utilizzo del relationship lending, valorizzando tali intermediari come strumenti per le politiche pubbliche di promozione dell’accesso al credito, laddove si riduce il costo del rischio, trasmettendo alla banca informazioni efficienti, efficaci, economiche e, nel contempo, tutelando la clientela nel rapporto con la banca.

La valorizzazione del ruolo dei confidi allo scopo di favorire l’accesso al credito per le piccole e medie imprese, la semplificazione degli adempimenti e il contenimento dei costi a loro carico mediante una puntuale applicazione del principio di proporzionalità sono taluni degli obiettivi che il Legislatore ha inteso, di recente, perseguire nella regolazione del settore, emanando la legge 13 luglio 2016, n. 150, con cui è stata conferita al Governo una delega legislativa per la riforma del sistema dei confidi[70].

Muovendo dalla considerazione dei confidi quali strumenti oramai necessari della politica industriale del Paese, su cui innestare delle forme di sostegno pubblico alle PMI in conseguenza del rapporto di reciprocità che questi soggetti hanno con i propri soci e quindi con il tessuto imprenditoriale locale, la riforma intendeva considerare anche le caratteristiche peculiari dei confidi che da sempre orientano e condizionano la loro operatività: lo scopo mutualistico in relazione sia alla tipologia delle attività svolte sia allo specifico, ancorché non esclusivo, status di socio coerentemente con il modello di riferimento; il radicamento territoriale e l’autogoverno delle imprese associate; l’assetto di governance fondato su meccanismi reputazionali stretti tra gli stakeholder; la tipicità dei soci di riferimento che comprendono anche, per specifica missione, soggetti appartenenti a fasce sociali a rischio di marginalità (valutando quindi i confidi quali strumenti di inclusione finanziaria[71]); l’operatività monoprodotto, che esalta la specializzazione delle competenze del sistema, ma che al tempo stesso ne condiziona la capacità di reddito; la capacità di generare, nel tessuto economico locale, esternalità positive di cui beneficiano sia i soggetti cui sono direttamente rivolti i servizi sia, indirettamente, un insieme allargato di portatori di interesse[72].

Nel dettaglio, la legge n. 150 del 2016 aveva delegato il Governo ad adottare, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, uno o più decreti legislativi per la riforma della normativa in materia di confidi[73], nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) rafforzare la patrimonializzazione dei confidi e favorire la raccolta di risorse pubbliche, private e del terzo settore, di capitale e di provvista, anche individuando strumenti e modalità che le rendano esigibili secondo i princìpi di cui al regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, e alla direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, in materia di requisiti patrimoniali delle banche e di accesso all’attività creditizia[74]; b) disciplinare le modalità di contribuzione degli enti pubblici finalizzate alla patrimonializzazione dei confidi anche nel rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato, stabilendo altresì il divieto di previsione di vincoli territoriali che possano pregiudicare l’accesso di confidi nuovi o attivi in altri territori; c) razionalizzare e valorizzare le attività svolte dai soggetti operanti nella filiera della garanzia e della controgaranzia, al fine di rendere più efficiente l’utilizzo delle risorse pubbliche e favorire la sinergia tra il Fondo centrale di garanzia e i confidi; d) sviluppare, nell’ambito delle finalità tipiche, strumenti innovativi, con tassativa esclusione di derivati e di strumenti finanziari complessi, forme di garanzia e servizi, finanziari e non finanziari, che rispondono alle mutate esigenze delle PMI e dei liberi professionisti[75]; e) favorire un migliore accesso al credito per le PMI e per i liberi professionisti, anche attraverso la semplificazione degli adempimenti e il contenimento dei costi per gli intermediari finanziari e per i confidi; f) rafforzare i criteri di proporzionalità e specificità di cui all’art. 108, comma 6, del testo unico bancario; g) estendere l’applicazione dei criteri di cui alla lettera f) all’intera normativa in materia di confidi; h) assicurare una maggiore tutela del carattere accessorio della garanzia rilasciata dai confidi rispetto all’operazione di finanziamento principale; i) razionalizzare gli adempimenti a carico dei confidi eliminando le duplicazioni di attività già svolte da banche o da altri intermediari finanziari nonché quelle relative alle procedure di accesso di cui all’art. 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662; l) individuare metodologie di valutazione degli impatti della garanzia sui sistemi economici locali anche attraverso la rete delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e le informazioni di cui le stesse dispongono.

Tale disegno di riforma complessiva del settore non ha ancora avuto luogo, poiché è decorso il termine previsto dalla stessa legge n. 150 del 2016 per l’esercizio della delega, senza che essa sia stata poi esercitata dal Governo con l’emanazione dei relativi decreti attuativi[76]: ciò nonostante l’attenzione del Parlamento alle istanze di riforma del settore, come dimostra anche la proroga di sei mesi (dal 20 marzo al 20 settembre 2017) del predetto termine per l’esercizio della delega, effettuata dall’art. 1, comma 3 del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 244 del 2016. Fra l’altro, un’ulteriore area di attenzione per la futura riforma del settore riguarda la parità di trattamento tra confidi maggiori e confidi minori relativamente all’assegnazione di agevolazioni pubbliche. Posta, infatti, la distinzione generale tra confidi maggiori e confidi minori, occorre considerare come nella prassi del mercato tale distinzione talvolta finisca per atteggiarsi, tuttavia, come una vera e propria discriminazione a sfavore dei confidi minori, allorchè non si rinvengono ragioni concrete per non riconoscere la loro sostanziale equiparazione ai fini dell’assegnazione di contributi pubblici.

Di recente, ad esempio, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nell’ambito dell’attività di advocacy sulla regolazione pro-concorrenziale dei mercati[77], ha segnalato un bando di gara emanato da una Camera di Commercio[78] che prevedeva, in capo ai confidi minori, una serie di limitazioni di tipo regolamentare, territoriale e finanziario per l’accesso a contributi regionali, bando che è stato successivamente revocato in vista di una ridefinizione dello stesso in modo da tenere conto delle osservazioni dell’A.G.C.M. Un altro caso emblematico, relativo alle tipologie di confidi che possono accedere a contributi pubblici, riguarda la recente regolazione posta dal decreto del Ministro dello sviluppo economico del 17 luglio 2017, recante misure agevolative pubbliche per favorire il subentro, da parte dei Confidi, nelle garanzie su finanziamenti in bonis rilasciate in favore di PMI da parte di società di garanzia poste in liquidazione, che presenta talune discordanze interne proprio con riguardo all’ambito soggettivo di applicazione delle stesse misure agevolative. Nella specie, la restrizione all’accesso alle misure agevolative ai soli confidi maggiori iscritti all’albo di cui all’art. 106 del testo unico bancario rischierebbe, evidentemente, di non far raggiungere concretamente l’obiettivo generale indicato nel decreto ministeriale (i.e., favorire il subentro, da parte dei confidi, nelle garanzie su finanziamenti in bonis rilasciate in favore di PMI da parte di società di garanzia poste in liquidazione), poichè escluderebbe ingiustificatamente i confidi minori iscritti all’elenco di cui all’art. 112 del testo unico bancario i quali, mediante un contratto di rete, eroghino garanzie in misura pari ad almeno 150 milioni di euro, dalla possibilità di subentro.

In ogni caso, giova ricordare come la recente giurisprudenza amministrativa condivida, in generale, l’equiparazione ai fini dell’assegnazione dei contributi pubblici tra i confidi maggiori e i confidi minori, alla luce della medesima attività esercitata e del medesimo scopo assegnato dal Legislatore, consistente, come si è visto, nella promozione dell’accesso al credito delle PMI, mediante la concessione di garanzie alle PMI associate. Ad esempio, in un giudizio intentato da un Confidi iscritto all’albo di cui all’art. 106 del testo unico bancario nei confronti della Regione di appartenenza, la quale avrebbe “aperto” in modo asseritamente indebito una procedura di assegnazione di agevolazioni pubbliche anche ai Confidi iscritti all’elenco di cui all’art. 112 del testo unico bancario, il Giudice amministrativo ha potuto invece precisare come “la tesi di parte ricorrente ‘prova troppo’, nella parte in cui tende a suddividere ‘l’intero mondo dei confidi’ in due porzioni tra loro assolutamente contrapposte, quella dei confidi vigilati e quella dei confidi non vigilati, quasi che tutti gli appartenenti a ciascuna delle due tipologie abbiano caratteristiche tra loro del tutto omogenee; viceversa appare del tutto plausibile quanto evidenziano le difese di controparte circa il fatto che ‘esistono confidi che non sono soggetti alla Vigilanza ma che hanno dotazioni patrimoniali anche molto consistenti: si tratta di confidi che sono, pertanto, molto solidi e altamente liquidi’ ”[79]. Con riguardo, poi, alla ritenuta minore attendibilità dei dati contabili esibiti dai confidi iscritti all’elenco di cui all’art. 112 del testo unico bancario, il Giudice amministrativo ha osservato come invece “sia sufficiente osservare che le relative dichiarazioni hanno carattere formalmente impegnativo per chi le rilascia, se non altro perché la vigente normativa civilistica impone agli amministratori di società la redazione di documenti contabili (primo fra tutti il bilancio) connotati da completezza e veridicità, con il Collegio sindacale incaricato di vigilare sul loro concreto rispetto, che è, altresì, oggetto di tutela penalistica: anche in questo caso, quindi, il tentativo della ricorrente di attribuire ai dati esposti dai confidi non vigilati carattere di ‘intrinseca inattendibilità’ presuppone un’irragionevole generalizzazione”[80].




[1] Cfr. Nigro, Note minime su pegno mobiliare non possessorio e patto marciano nel quadro delle procedure concorsuali, in Dir. banca merc. fin., 2017, 1, II, 10 ss.; Baghi, L’esordio del pegno mobiliare non possessorio: riflessioni sui profili processuali, in Corr. giur., 2017, 11, 1380 ss.

[2] Cfr. Addante, Prestito vitalizio ipotecario e schemi negoziali affini, in Banca, borsa, tit. cred., 2017, 4, I, 497 ss.

[3] Cfr. Lenzi, Prestito vitalizio ipotecario, riforma del credito immobiliare e incerto destino del marciano di diritto comune, in Osservatorio del diritto civile e commerciale, 2017, 2, 319 ss.

[4] Cfr. Falcone, Una nuova “particolare operazione di credito”: il finanziamento alle imprese garantito da trasferimento di bene immobile sospensivamente condizionato (art. 48-bist.u.b.), in Dir. banca merc. fin., 2016, 4, 605 ss.; Mari, Il patto marciano: un’analisi critica del nuovo art. 48-bisTUB, in Riv. not., 2016, 6, I, 1111 ss.

[5] Cfr. già Vittoria, I problemi giuridici dei consorzi fidi, Napoli, 1981 e, più di recente, Boccuzzi, I confidi nel sistema finanziario italiano, in Scritti in onore di Francesco Capriglione, Padova, 2010, I, 303 ss.; Baravelli - Leone (a cura di), Il futuro dei Confidi. Evoluzione dei modelli istituzionali, gestionali e organizzativi, Roma, 2010; Gai, La nuova attività dei Confidi. Profili gestionali, contabili e regolamentari, Milano, 2011.

[6] Cfr. Troiano, I soggetti operanti nel settore finanziario, in Capriglione, Manuale di diritto bancario e finanziario, Padova, 2015, 370 ss.

[7] V. così Zeloni, Intervento al Convegno “Il rilancio del sistema delle garanzie in Italia”, Napoli, 6 dicembre 2017, 3.

[8] Cfr. Moloney, Capital Markets Union: “Ever Closer Union” for the EU Financial System?, in European Law Review, 2016, 3, 307 ss.; Schammo, Market Building and the Capital Markets Union: Addressing Information Barriers in the SME Funding Market, in European Company and Financial Law Review, 2017, 2, 271 ss.; Parmentier, Capital Markets Union - One Year On From the Action Plan, ibidem, 2017, 2, 242 ss.; Busch, A Capital Markets Union for a Divided Europe, in Journal of Financial Regulation, 2017, 2, 262 ss.

[9] Cfr., ex multis, Vittoria, I problemi giuridici dei consorzi fidi, cit., passim.

[10] Fra le tante si può segnalare, per una definizione di PMI, la Raccomandazione del 6 maggio 2003 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee L 124 del 20 maggio 2003), cui ha fatto seguito nel 2008 l’adozione del cosiddetto “Small Business Act”, recante un insieme di misure a favore delle PMI con l’indicazione di principi-guida per la formulazione delle politiche comunitarie e nazionali.

[11] Cfr., ex multis, Sciuto, Organizzazione e merito di credito delle società a responsabilità limitata alla luce di “Basilea”, in Banca, borsa, tit. cred., 2007, 6, 702 ss.

[12] Cfr. Capriglione, Crisi a confronto (1929 e 2009). Il caso italiano, Padova, 2009; Id., Crisi finanziaria e dei debiti sovrani. L’Unione Europea tra rischi ed opportunità, Torino, 2012; Capriglione - Troisi, L’ ordinamento finanziario europeo dell’UE dopo la crisi. La difficile conquista di una dimensione europea, Torino, 2014.

[13] Cfr. Onado, Alla ricerca della banca perduta, Bologna, 2017.

[14] Cfr. AA.VV., FinTech. Introduzione ai profili giuridici di un mercato unico tecnologico dei servizi finanziari, a cura di Paracampo, Torino, 2017.

[15] Costi, Consorzi-fidi e cooperative di garanzia, inBione - Calandra Buonaura (a cura di),Consorzi fidi e cooperative di garanzia, Milano, 1982, 43.

[16] Su tale compatibilità, derivante dalla composizione dei principi recati dall’art. 45 Cost. e dall’art. 41 Cost., anche la dottrina costituzionalistica (Lotito - Nardella, Art. 45, in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco, Celotto e Olivetti, I, Torino, 2006, 915) rileva come non sia possibile ricavare “dalla mera lettera della norma costituzionale in commento quale sia il significato proprio della locuzione «cooperazione a carattere di mutualità», dal momento che la mutualità, vale a dire lo scambio e la condivisione di utilità tra associati, è un elemento intrinseco sia della cooperazione sia di altre forme associative non economiche (associazioni di volontariato, società di mutuo soccorso, ecc.), al quale viene data una specifica connotazione dalle norme di diritto positivo che regolano ciascun tipo di ente mutualistico, fissandosene analogie e differenze. Ne discende che, mentre non può concepirsi una «cooperazione non mutualistica» (salvo che non sia «falsa» cooperazione, vale a dire una veste simulata di altre attività quali l’intermediazione di manodopera, o altro ancora), ben può concepirsi un’associazione mutualistica non in forma di società cooperativa (si pensi alle società di mutuo soccorso, alle associazioni di volontariato, ecc.). Al contempo, pare improprio limitarsi ad una interpretazione strettamente letterale della formula «cooperazione senza fini di speculazione privata», la quale rischierebbe di privare di riconoscimento e tutela quelle imprese cooperative che abbiano una gestione economica volta non solo a coprire i costi dell’attività svolta ma anche a generare veri e propri utili di esercizio (peraltro sottoposti dalla legge vigente a stringenti limitazioni di destinazione e impiego). Una interpretazione «punitiva» di questo tipo porterebbe, infatti, ad un paradosso inaccettabile: da un lato la norma costituzionale chiede espressamente al legislatore di promuovere e favorire l’incremento della cooperazione; dall’altro l’assimilazione del divieto di «fini di speculazione privata» al divieto di generare qualsiasi profitto disincentiverebbe e limiterebbe la diffusione delle società cooperative senza alcun comprensibile motivo”. In tema v. anche Romboli, Problemi costituzionali della cooperazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 106 ss.

[17] Sugli elementi causali e strutturali della mutualità cooperativa e sul problema della distinguibilità dallo scopo di lucro v., in generale, Bonfante, Cooperazione e imprese cooperative, in Digesto Disc. Comm., 1989, che considera come “l’impossibilità di costituire nel nostro ordinamento una cooperativa che non persegua, almeno formalmente, lo scopo mutualistico, sposta l’attenzione sulla vexata quaestio della individuazione delle caratteristiche di questo principio. Sotto il vigore del codice di commercio del 1882 la mutualità era apprezzata tra gli studiosi essenzialmente come rapporto strutturale di compenetrazione nella stessa persona della figura del socio e dell’utente. Conseguentemente si riteneva che il principio trovasse la sua formulazione giuridica nel cosiddetto divieto di operazioni speculative con i terzi. Poiché, d’altro canto, apparve subito chiaro che un divieto assoluto di tal tipo avrebbe impedito alla cooperativa di fornire ai soci prestazioni economicamente apprezzabili, venne omessa consapevolmente nel codice una precisa disposizione in tal senso. Di qui l’affermarsi della communis opinio che individuava l’elemento differenziante della cooperativa essenzialmente nell’aspetto strutturale della variabilità del capitale. Il c.c. del 1942, fissando la regola che la cooperativa persegue uno scopo mutualistico, ha messo l’accento sul risultato finale della mutualità consistente, secondo la Relazione al codice, nel vantaggio che deriva al socio dalla gestione di un’impresa da parte degli stessi soci che «costituiscono contemporaneamente sia il gruppo che agisce come imprenditore sia i soggetti destinatari dei servizi offerti dalla società». Secondo questa versione la mutualità appare la sintesi di elementi strutturali (il rapporto di compenetrazione socio-utente) e funzionali (il servizio mutualistico)”.

[18] Cabras, Le garanzie collettive per i finanziamenti alle imprese, Milano, 1986, 157.

[19] Comunicazione del 5 settembre 1991 [sec(91) 1550 def].

[20] Per tale attività, in quanto connessa e complementare a quella di prestazione di garanzie collettive, era prevista l’applicazione delle disposizioni tributarie specificamente previste per quest’ultima.

[21] Cfr. Cagli, Interventi per l’innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese: note in margine alla legge 5 ottobre 1991 n. 317, in Riv. giur. Mezzogiorno, 1992, 89 ss.

[22] Cfr. Cesarini, Consorzi fidi e finanziamento d’impresa, in Bione - Calandra Buonaura (a cura di),Consorzi fidi e cooperative di garanzia, cit., 14.

[23] Si tratta del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, recante “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 2 ottobre 2003, n. 229, S.O.

[24] Con riguardo alla forma giuridica societaria, si rileva una certa confusione, anche terminologica (Cusa, Le società consortili con personalità giuridica: fattispecie e frammenti di disciplina, in Riv. dir. civ., 2011, 4, 384) che sarebbe “presente non solo nella prassi, ma addirittura nella stessa legislazione, come dimostra, da ultimo, il nuovo (introdotto con il d. legisl. 13 agosto 2010, n. 210) art. 112, comma 3°, t.u.b., relativamente ad un istituto giuridico concepito proprio in favore delle PMI, quale è il confidi (ovvero un ente la cui attività esclusiva o prevalente deve corrispondere alla garanzia collettiva dei fidi); in quest’ultima disposizione, infatti, si è utilizzato il sintagma “ società consortile a responsabilità limitata ” per indicare non già la s.r.l. consortile o la società consortile con personalità giuridica, bensì la cooperativa consortile. In effetti, se i confidi tenuti a chiedere l’autorizzazione per l’iscrizione nell’albo previsto dal nuovo l’art. 106 t.u.b. possono adottare la forma della “società consortile a responsabilità limitata” ai sensi del nuovo art. 112, comma 3°, t.u.b. in alternativa a quella di “società di capitali” ai sensi del nuovo art. 107, comma 1°, lett. a), t.u.b. (il quale fissa i requisiti generali per poter essere iscritti nell’albo di cui al nuovo art. 106 t.u.b.); se, inoltre, i confidi, dovendo esercitare l’attività di garanzia collettiva dei fidi nei confronti dei propri soci, perseguono uno scopo consortile; allora, per “società di capitali” si dovranno intendere le società di capitali consortili (ovvero s.p.a. consortili, s.r.l. consortili e s.a.p.a. consortili), mentre per “società consortile a responsabilità limitata” (essendo una forma aggiuntiva delle precedenti) si dovranno intendere le coop-s.p.a. consortili e le coop-s.r.l. consortili. In conclusione, quindi, da un lato, i confidi iscritti nell’albo di cui al nuovo art. 106 t.u.b. potranno alternativamente usare uno dei quattro tipi di società consortile poc’anzi enumerati; dall’altro, i confidi iscritti nell’elenco di cui al nuovo art. 112 t.u.b. potranno essere costituiti nella forma di consorzi con attività esterna, cooperative consortili, s.p.a. consortili, s.a.p.a. consortili o s.r.l. consortili, ai sensi del combinato disposto del nuovo art. 112, comma 2°, t.u.b. e dell’art. 13, comma 1°, d.l. n. 269/2003”. Sulle problematiche relative alla forma delle società consortili v., più in generale, Marasà, Consorzi e società consortili, Torino, 1990, 127 ss.; Minervini, Concorrenza e consorzi, in Trattato Grosso - Santoro Passarelli, Milano, 1965, 99 ss.; Mori, Sulla disciplina delle società consortili, in Giust. civ., 1986, I, 261; Paolucci, I consorzi per il coordinamento della produzione e degli scambi, in Trattato Rescigno, Torino, 1983, 436 ss.; Spolidoro, Le società consortili, Milano, 1984, 147 ss.; Volpe Putzolu, Le società consortili, in Trattato delle società per azioni diretto da Colombo e Portale, Torino, 1992, 280.

[25] La norma richiamata prevede la punizione con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 5 milioni di euro. Se la violazione è commessa da una società o un ente, è applicata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 30.000 fino al 10 per cento del fatturato. Le stesse sanzioni si applicano a chi, attraverso informazioni e comunicazioni in qualsiasi forma, induce in altri il falso convincimento di essere sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia ai sensi dell’art. 108 o di essere abilitato all’esercizio delle attività di cui all’art. 111.

[26] Il riferimento è alla procedura sanzionatoria prevista per l’irrogazione delle sanzioni amministrative bancarie (per cui v., ex multis, Carbone - Giuffrè, Sanzioni bancarie e giurisdizione, in Società, 2010, 10, 1271 ss. e, a seguito dell’Unione bancaria europea, Clarich, Le sanzioni amministrative bancarie nel meccanismo di vigilanza unico, in Banca impr. soc., 2014, 2, 333 ss.). Sul Provvedimento del 3 maggio 2016 con cui la Banca d’Italia ha modificato la disciplina secondaria che regola presupposti e modalità di svolgimento della procedura sanzionatoria amministrativa di sua competenza v. Petronzio, Nuove regole per la procedura sanzionatoria della Banca d’Italia alla luce della CRD-IV, in fchub.it, 13 dicembre 2016.

[27] V. così, ad esempio in tema di consorzi, Cass. civ., Sez. I, 22 dicembre 2005, n. 28492.

[28] Cass. civ., Sez. I, 23 gennaio 2007, n. 1476.

[29] Sul capitale degli intermediari finanziari v., in generale, Benatti, Il capitale minimo nella disciplina degli intermediari finanziari, Milano, 1998 nonché, più di recente, sulla funzione garantistica del patrimonio nell’attività di intermediazione non bancaria v. Supino, Soggettività bancaria, assetti patrimoniali, regole prudenziali, Torino, 2017, 15 ss.

[30] Cfr. Bollino, Il fondo rischi dei consorzi fidi, in Giur. comm., 1980, I, 972 ss.

[31] Al riguardo, si è rilevato (Luchini, La nuova disciplina dei consorzi fidi: aspetti civilistici, in Società, 2005, 9, 1109) come tale disposizione rappresenti un’indubbia particolarità nel panorama legislativo, poiché le norme relative alle società non contemplano disposizioni a tutela del patrimonio netto, ma solo, del capitale sociale, che costituisce con le riserve, solo una componente del patrimonio netto. La singolarità è accresciuta dalla circostanza che il legislatore non specifica in che modo il limite del patrimonio netto possa essere rispettato fin dalla costituzione dei confidi, visto che, all’atto della costituzione, il patrimonio netto si identifica sostanzialmente con il capitale o con il fondo consortile: ci si chiede, dunque, “se il rispetto dell’indicato limite del patrimonio netto debba considerarsi necessario per la stessa costituzione dell’organismo (con la conseguenza che i soci o i consorziati sono in realtà tenuti, fin dal momento della costituzione, a dotare l’ente di un patrimonio di almeno 250.000 euro) oppure se l’ammontare del patrimonio netto rilevi esclusivamente ai fini dell’effettivo esercizio dell’attività di garanzia. Sembra preferibile accogliere questa seconda ipotesi considerato, infatti, che al patrimonio netto del confidi possono contribuire soggetti, pubblici e privati - anche non soci - il cui apporto è evidentemente subordinato alla stessa costituzione dell’ente. Ne consegue che il consorzio o la società consortile, ovvero la cooperativa avente per oggetto lo svolgimento dell’attività di garanzia, deve essere costituita con un fondo consortile o con un capitale sociale di euro 100.000 (ovvero euro 120.000 qualora venga assunta la struttura di società consortile per azioni) mentre l’operatività del consorzio è posticipata al raggiungimento del limite del patrimonio netto di euro 250.000. È possibile, comunque, che, a carico dei soci, fin dall’atto della costituzione gravi l’onere, non solo, di effettuare versamenti a sottoscrizione del capitale (nei limiti minimi indicati), ma anche, a titolo di contributo per la costituzione fondi rischi il cui ammontare a carico dei soci non può essere, in ogni caso, inferiore ad un quinto rispetto al totale del patrimonio netto minimo”.

[32] Si è rilevato come le disposizioni dettate a tutela del capitale dei confidi, malgrado riprendano le procedure degli artt. 2446 e 2447 c.c., non sembrano essere, però, di facile coordinamento con quelle dettate dal medesimo art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 per la tutela del patrimonio netto (Luchini, La nuova disciplina dei consorzi fidi: aspetti civilistici, cit.): infatti “secondo i criteri generalmente seguiti per l’applicazione degli artt. 2446 e 2447 c.c., le perdite incidono innanzitutto su quella parte del patrimonio netto costituito dalle riserve e poi, solo dopo avere eroso tutte le riserve, sul capitale. In altre parole non vi possono essere perdite che incidono sul capitale senza avere in precedenza eroso tutte le altre componenti del patrimonio netto. Il decreto in esame che, invece, espressamente considera facente parte del patrimonio netto anche i fondi rischi indisponibili, ipotizza misure di salvaguardia separate per il patrimonio netto e per il capitale ritenendo implicitamente che vi possano essere perdite che incidano sul capitale e non sul patrimonio netto comprensivo dei fondi rischi indisponibili. Si deve concludere che malgrado la disposizione legislativa che inserisce nel patrimonio netto i fondi rischi costituiti in occasione della prestazione delle singole garanzie, sia da escludere che tali fondi, destinati a garantire i finanziatori dei consorziati, possano essere assimilati effettivamente alle riserve, destinate a coprire le perdite. Per i confidi le perdite di esercizio possono incidere sul capitale (una volta esaurite le riserve) anche senza incidere sui fondi rischi indisponibili che possono essere ridotti, invece, solo a seguito di eventuali interventi a favore dei finanziatori non soddisfatti dai consorziati”.

[33] Cfr. Genco, La struttura finanziaria, in Id. (a cura di), La riforma delle società cooperative, Milano, 2003, 62 ss.; Bonfante, La riforma della cooperazione, in Ambrosini (a cura di), La riforma delle società. Profili della nuova disciplina, Torino, 2003, 216 ss.; Cavanna, Art. 2525, in Commentario diretto da Cottino, Bonfante, Cagnasso e Montalenti, Bologna, 2004, 2472 ss.;

[34] In relazione ai mancati versamenti dei soci, si ritiene che i confidi possano deliberare l’esclusione del socio inadempiente: considera infatti Luchini, La nuova disciplina dei consorzi fidi: aspetti civilistici, cit., come “alla tutela della consistenza patrimoniale dell’ente contribuisce, altresì, la previsione normativa secondo la quale gli statuti possono prevedere per i soci l’obbligo di effettuare ulteriori versamenti al fondo rischi indisponibili. Com’è noto, nelle società di capitali ciascun socio è tenuto ad effettuare i soli conferimenti promessi al momento della costituzione della società senza ulteriori obblighi di versamento neppure in caso di perdite. La norma riprende, però, il contenuto dell’art. 2615-ter c.c. che consente agli statuti dei consorzi (anche se costituiti sotto forma di società di capitali) di porre a carico dei soci l’obbligo di effettuare versamenti ulteriori rispetto ai conferimenti iniziali. Nei consorzi, infatti, (anche se costituiti sotto forma di società di capitali), essendo il funzionamento dell’ente sostenuto principalmente dai contributi degli associati e non dall’attività economica svolta al servizio dei soci, senza scopo di lucro, il versamento di contributi da parte dei singoli soci risulta essenziale. Analoga esigenza sussiste per i confidi che, per lo svolgimento della loro attività, devono necessariamente fare affidamento sui contributi dei soci (oltre che su quelli, eventuali, di terzi). Sia le norme del codice che quelle del D.L. n. 269/2003, tuttavia, nulla specificano in merito all’eventuale inadempimento dell’obbligo di effettuare i versamenti a carico dei soci. Anche se non trova applicazione la disciplina prevista dall’art. 2344 c.c. (dettato per il mancato versamento dei conferimenti promessi nelle sole società) è possibile che il consorzio, anche se costituito in forma societaria, possa deliberare l’esclusione del socio inadempiente, secondo le regole proprie dei consorzi dettate dall’art. 2609 c.c. o delle cooperative previste dall’art. 2533 c.c.

[35] Genco, La struttura finanziaria, in Id. (a cura di), La riforma delle società cooperative, cit., 71 ss.; Bonfante, Art. 2545-quater, in Commentario diretto da Cottino, Bonfante, Cagnasso e Montalenti, cit., 2617 ss.

[36] Il comma 30 dell’art. 13 del decreto-legge n. 269 del 2003 prevedeva che a tali banche si applicassero, in quanto compatibili, le disposizioni contenute nei commi da 5 a 11, da 19 a 28 del medesimo articolo 13 e negli articoli da 33 a 37 del testo unico bancario, dovendo la Banca d’Italia provvedere a emanare disposizioni attuative dei commi 29 e 30, tenuto conto delle specifiche caratteristiche operative di tali banche.

[37] Si considera come, seppure il legislatore sembri ritenere non necessaria la relazione degli esperti in tutti i casi in cui ai consorziati siano attribuiti uguali diritti nell’ente risultante dalla fusione, la relazione di stima degli esperti previsti dall’art. 2501-sexies deve, comunque, ritenersi necessaria quando all’operazione partecipino enti, non dotati di personalità giuridica, il cui patrimonio deve essere stimato, ai sensi dell’art. 2500-ter c.c. anche in sede di fusione (Luchini, La nuova disciplina dei consorzi fidi: aspetti civilistici, cit.).

[38] Cfr. Trimarchi, A proposito di società cooperative: appunti su “an” e “quantum” della “devoluzione” ai Fondi mutualistici, in Società, 2017, 6, 675 ss.

[39] Cfr. Benocci, La responsabilità verso terzi ex articolo 2615, secondo comma, c.c. e il ruolo dell’interesse dell’impresa nell’equilibrio del patto consortile, in Riv. dir. comm., 2008, II, 111 ss.

[40] Con disposizioni transitorie, era poi previsto che per i confidi che si fossero costituiti nei cinque anni successivi alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003, tra imprese operanti nelle zone ammesse alla deroga per gli aiuti a finalità regionale, di cui all’art. 87, par. 3, lett. a), del trattato CE, la parte dell’ammontare minimo del patrimonio netto costituito da apporti dei consorziati o dei soci o da avanzi di gestione doveva essere pari ad almeno un decimo del totale, in deroga a quanto previsto dal comma 14. I soggetti di cui al comma 10, che alla data di entrata in vigore del presente decreto partecipassero al fondo consortile o al capitale sociale dei confidi, anche di secondo grado, potevano mantenere la loro partecipazione, fermo restando il divieto di fruizione dell’attività sociale. I confidi che alla data di entrata in vigore del decreto gestivano fondi pubblici di agevolazione potevano continuare a gestirli fino a non oltre cinque anni dalla stessa data. Fino a tale termine i confidi potevano prestare garanzie a favore dell’amministrazione finanziaria dello Stato al fine dell’esecuzione dei rimborsi di imposte alle imprese consorziate o socie. I contributi erogati da regioni o da altri enti pubblici per la costituzione e l’implementazione del fondo rischi, in quanto concessi per lo svolgimento della propria attività istituzionale, non ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 47 del testo unico bancario; la gestione di fondi pubblici finalizzati all’abbattimento dei tassi di interesse o al contenimento degli oneri finanziari poteva essere svolta, in connessione all’operatività tipica, dai soggetti iscritti nella sezione di cui all’art. 155, comma 4, del citato testo unico bancario, nei limiti della strumentalità all’oggetto sociale tipico a condizione che: a) il contributo a valere sul fondo pubblico fosse erogato esclusivamente a favore di imprese consorziate o socie ed in connessione a finanziamenti garantiti dal medesimo confidi; b) il confidi svolgesse unicamente la funzione di mandatario all’incasso e al pagamento per conto dell’ente pubblico erogatore, che permaneva titolare esclusivo dei fondi, limitandosi ad accertare la sussistenza dei requisiti di legge per l’accesso all’agevolazione.

[41] Viene quindi affidato al Ministro delle politiche agricole e forestali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il compito di stabilire i criteri e le modalità per la concessione delle garanzie della Sezione speciale e la gestione delle sue risorse, nonché le eventuali riserve di fondi a favore di determinati settori o tipologie di operazioni.

[42] Luchini, La nuova disciplina dei consorzi fidi: aspetti civilistici, cit.

[43] Sulla causa dei consorzi dopo la riforma legislativa del 1976 v. Sarale, Consorzio ad attività esterna e qualità di imprenditore: un binomio non necessario?, in Società, 1995, 1423 ss.

[44] De Angelis, Ancora sullo scopo e sulla disciplina delle società consortili, in Società, 2018, 1, 21 ss.

[45] Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 2 aprile 2015, n. 53, recante il “Regolamento recante norme in materia di intermediari finanziari in attuazione degli articoli 106, comma 3, 112, comma 3, e 114 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, nonchè dell’art. 7-ter, comma 1-bis, della legge 30 aprile 1999, n. 130”.

[46] Sulle partecipazioni detenibili v. Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 2013, n. 2084 (Regione Molise c. Confidi Rating Italia e altri), secondo cui l’utilizzazione di capitali di una società strumentale per partecipare, attraverso la creazione di una società di terzo grado, a gare ad evidenza pubblica comporta, sia pure indirettamente, l’elusione del divieto di svolgere attività diverse da quelle consentite a soggetti che godano di una posizione di mercato avvantaggiata. Né può costituire valido argomento a contrario la previsione dello scorporo di attività non più consentite alle società strumentali di cui al comma 3 dell’art. 13 del “Decreto Bersani”, dovendosi tale disposizione intendere nell’unico senso compatibile con il divieto imposto alle società strumentali di partecipare ad enti, sancito dal comma 1 del medesimo articolo e cioè come volta a costituire un nuovo soggetto societario, destinato a concorrere in pubbliche gare per lo svolgimento di un servizio di interesse generale, che non comporti l’intervento finanziario dell’ente strumentale. Su tale base, è agevole affermare che la partecipazione al confronto concorrenziale mediante una partecipata (nel caso di specie al 100%) consente alla controllante di essere attiva sul mercato, ed il fatto che ciò avvenga formalmente mediante un soggetto distinto costituisce un’evidente elusione del dettato normativo. Né può sostenersi, nel caso di specie, che le società finanziarie (categoria alla quale appartiene Finmolise s.p.a.), sono escluse dall’ambito di applicazione dell’art. 13 del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, ai sensi del suo primo comma, ultima parte (le società che svolgono l’attività di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico bancario sono escluse dal divieto di partecipazione ad altre società o enti). La norma richiamata infatti legittima le suddette società ad assumere partecipazioni in altre società o enti, strumento spesso indispensabile per lo svolgimento della loro attività, il che non consente la costituzione di una società controllata stabilmente operante sul mercato, ma solo l’assunzione di partecipazioni minoritarie e tendenzialmente temporanee.

[47] Cfr. Turturro - Piani, Agenti in attività finanziaria e mediatori creditizi: un’analisi empirica, in Bancaria, 2010, 10, 60 ss.

[48] Tale previsione viene estesa alle società di servizi controllate ai sensi dell’art. 2359 c.c., costituite dalle associazioni stesse per il perseguimento delle finalità associative.

[49] V. l’art. 13 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269.

[50] V., in generale, Pellegrini, Il controllo sugli intermediari finanziari non bancari: aspetti problematici ed orientamenti giurisprudenziali, in Banca, borsa, tit. cred., 2006, I, 57 ss.

[51] V. Troiano, I soggetti operanti nel settore finanziario, in Capriglione, Manuale di diritto bancario e finanziario, Padova, 2015, 371.

[52] Cfr. Pellegrini, La svolta disciplinare degli intermediari finanziari non bancari: da un riscontro di regolarità alla “supervisione”, in Scritti in onore di Francesco Capriglione, Padova, 2010, 285 ss.

[53] Cfr. Guarracino, L’adozione degli atti di regolazione delle autorità del mercato bancario, finanziario, assicurativo e previdenziale, in Scritti in onore di Francesco Capriglione, Padova, 2010, 246 ss.

[54] Cfr. Pilati, Audizione sul disegno di legge n. 1259. Delega al Governo per la riforma del sistema dei confidi, Senato della Repubblica, Roma, 16 luglio 2014, 9.

[55] Cfr. Lemma, The Shadow Banking System. Creating Transparency in the Financial Markets, Palgrave, 2016.

[56] Cfr. I confidi in Italia, a cura della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Torino, 2015.

[57] Cfr. Capriglione, Commento all’art. 106, in Id. (a cura di), Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, 2012, 1379 ss.

[58] Cfr.Guarracino, Commento all’art. 108, in Capriglione (a cura di), Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, 2012, 1421 ss.

[59] In tema v., di recente, Corte cost., 11 febbraio 2016, n. 28 (Provincia autonoma di Bolzano c. Pres. Cons. ministri), in Foro it., 2016, 4, 1, 1132 ss., secondo cui è incostituzionale l’art. 1, comma 55, della 27 dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui stabilisce che si applica anche alle province autonome di Trento e di Bolzano la previsione secondo cui una somma pari a 70 milioni di euro per ciascuno degli anni 2014, 2015 e 2016 è destinata dal sistema delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura al sostegno dell’accesso al credito delle piccole e medie imprese attraverso il rafforzamento dei confidi, senza effetti di aumento sulla determinazione della misura annuale del diritto camerale.

[60] Per cui v. Giannini, Cooperative artigiane di garanzia del credito, in Banca, borsa, tit. cred., 1960, I, 566 ss.

[61] Cfr. Petrelli, I confidi costituiti in forma di società cooperativa, in Studi e materiali a cura del Consiglio Nazionale del Notariato, Milano, 2005, 2, 1663 ss.

[62] Delibere CIPI del 22 febbraio 1979, consultabili in Nuove leggi civ., 1979, 977 ss., con commento di Volpe Putzolu.

[63] Petrelli, I confidi costituiti in forma di società cooperativa, cit.

[64] Per un caso di concessione di contributi a favore di confidi regionali da parte della Regione e l’asserita violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, nonché l’asserito contrasto con la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato v. Corte cost., 13 settembre 2012, n. 217, che ha dichiarato infondata la questione relativa all’art. 2, comma 91, della legge regionale n. 11 del 2011 della Regione Friuli-Venezia Giulia, sollevata in relazione all’art. 117, comma 2, lett. e), Cost., per asserita invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza: infatti il successivo comma 92 chiarisce che i finanziamenti sono destinati ad operare in regime di aiuti de minimis (art. 1, comma 1 e 2, del Regolamento n. 1998/2006), il che sottrae l’aiuto in esame all’obbligo di comunicazione, con la conseguenza che la misura si presenta, in questa prospettiva, non già macroeconomica, ma suscettibile di essere ascritta alla competenza regionale in quanto sintonizzata sulla realtà produttiva territoriale.

[65] V. così Petrelli, I confidi costituiti in forma di società cooperativa, cit.

[66] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 febbraio 2017, n. 40.

[67] Con riguardo alla competenza giurisdizionale in materia di aiuti pubblici ai confidi, v. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, Sez. I, 9 agosto 2012, n. 318 (Au. s.a.s. di Ma.Ez. & C. c. Confidi Gorizia e altri), secondo cui in tema di sovvenzioni e di contributi pubblici, successivamente all’attribuzione del beneficio, il destinatario risulta titolare di un diritto soggettivo, per cui in caso di insorgenza di controversia nella fase di erogazione del contributo o della sovvenzione, per un preteso inadempimento del destinatario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se ci si ritrovi in presenza di atti denominati di revoca, di decadenza, di risoluzione etc., quando essi si fondino sull’asserito inadempimento da parte del destinatario alle obbligazioni assunte in sede di concessione del contributo. Diversamente, ricorre una situazione soggettiva di interesse legittimo se la controversia riguarda una fase procedimentale precedente all’attribuzione del beneficio o se il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o di contrasto iniziale con il pubblico interesse.

[68] Cfr. Mosco, Confidi, piccole e medie imprese e regole comunitarie sugli aiuti di Stato, inContratto e impresa - Europa, 2001, 591 ss.

[69] Notificato dal Ministero dello sviluppo economico (Aiuto di Stato N 182/2010 - Italia). In materia v. anche il regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli artt. 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L 352 del 24 dicembre 2013; il regolamento (UE) n. 1408/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli artt. 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis» nel settore agricolo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L 352 del 24 dicembre 2013; il regolamento (UE) n. 717/2014 della Commissione, del 27 giugno 2014, relativo all’applicazione degli artt. 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis» nel settore della pesca e dell’acquacoltura, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L-190 del 28 giugno 2014.

[70] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 5 agosto 2016, n. 182.

[71] Cfr. Gomel - Bernasconi - Cartechini - Fucile - Settimo - Staiano, Inclusione finanziaria: le iniziative del G20 e il ruolo della Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza. (Occasional Papers) n. 96, 2011.

[72] Per tali considerazioni v. la Relazione illustrativa alla proposta di legge A.C. n. 1730 recante “Delega al Governo per la riforma della disciplina dei consorzi di garanzia collettiva dei fidi”, presentata il 24 ottobre 2013, ove, nel dettaglio, si considera come “i consorzi di garanzia collettiva dei fidi (confidi), nel corso degli ultimi anni, si sono trovati ad affrontare importanti trasformazioni collegate all’evoluzione della normativa, del contesto di mercato di riferimento e dei modelli organizzativi e operativi. In particolare, molti confidi hanno da relativamente poco tempo terminato il percorso d’iscrizione nell’elenco speciale, in vigore fino al 18 settembre 2010, previsto nel testo antecedente alle modifiche apportate dal decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141, ai sensi dell’articolo 107 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (TUB), di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, che ha comportato maggiori responsabilità e adempimenti nonché l’assoggettamento al regime di vigilanza della Banca d’Italia. La previsione normativa ha stimolato un processo di profonda revisione del modello dei confidi e della loro operatività richiedendo ingenti investimenti per l’adeguamento delle infrastrutture – soprattutto immateriali – e degli assetti organizzativi. L’entrata in vigore della riforma del TUB di cui al citato decreto legislativo n. 141 del 2010 ha modificato sia gli assetti organizzativi degli organismi di controllo, con l’istituzione di un organismo dedicato alla tenuta dell’elenco e al controllo dei confidi ai sensi dell’articolo 112-bis del TUB sia gli assetti distributivi dei confidi e di quelli connessi ai profili di vigilanza autorizzativa, regolamentare e ispettiva, che sanciscono il criterio di proporzionalità e di specificità. Il settore dei confidi ha conseguito negli ultimi anni una crescita significativa, che non si è però tradotta in una variazione delle condizioni applicate alla propria clientela sebbene il valore della garanzia, soprattutto per le banche, sia sostanzialmente cresciuto. In ciò si ravvisa una precisa scelta strategica orientata alla mutualità e non al perseguimento di un modello strettamente di business. Dal punto di vista degli assetti societari e istituzionali, il settore ha subìto profonde trasformazioni con la sostanziale riduzione del numero di operatori presenti sul mercato principalmente in seguito alle operazioni di fusione che hanno favorito la razionalizzazione del patrimonio dei confidi e la garanzia di un servizio orientato a una maggiore professionalizzazione per i loro soci, soprattutto per i confidi che non presentavano una dimensione minima organizzativa e operativa. Inoltre si è assistito a un rafforzamento dell’attività di consulenza e di assistenza finanziarie alle imprese, volta ad accrescere la cultura manageriale delle imprese di piccole e di piccolissime dimensioni e a indirizzare le stesse verso gli strumenti più adeguati a soddisfarne il fabbisogno finanziario. In tale contesto si inserisce anche la considerazione che sempre di più, negli ultimi anni, i confidi, in quanto strumenti della politica industriale del Paese, sono stati considerati come i soggetti ideali su cui innestare delle forme di sostegno pubblico alle imprese in conseguenza del rapporto di reciprocità che questi soggetti hanno con i propri soci e quindi con il tessuto imprenditoriale locale. Nel quadro dei cambiamenti e delle trasformazioni che il sistema ha affrontato e che sta affrontando devono però essere considerate anche le caratteristiche peculiari dei confidi che da sempre orientano e condizionano la loro operatività: innanzitutto lo scopo mutualistico in relazione sia alla tipologia delle attività svolte sia allo specifico, ancorché non esclusivo, status di socio coerentemente con il modello di riferimento; vanno poi considerati il radicamento territoriale e l’autogoverno delle imprese associate; l’assetto di governance fondato su meccanismi reputazionali stretti tra gli stakeholder; la tipicità dei soci di riferimento che comprendono anche, per specifica missione, soggetti appartenenti a fasce sociali a rischio di marginalità; la capacità di generare, nel tessuto economico locale, esternalità positive di cui beneficiano sia i soggetti cui sono direttamente rivolti i servizi sia, indirettamente, un insieme allargato di portatori di interesse; l’operatività monoprodotto, che esalta la specializzazione delle competenze del sistema, ma che al tempo stesso ne condiziona la capacità di reddito.”.

[73] Nel termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di delega.

[74] Con riguardo al problema della patrimonializzazione dei confidi, considera Erzegovesi, Audizione sul Disegno di legge n. 1259 “Delega al Governo per la riforma del sistema dei confidi”, Senato della Repubblica, Roma, 15 luglio 2014, 7 ss., come “il sistema confidi presenta al proprio interno molti casi nei quali il modello attuale, fondato sulla garanzia, non è sostenibile in assenza di un sostegno finanziario pubblico. Attualmente gli aiuti pubblici ai confidi formano una galassia difficile da osservare, specialmente nei programmi a livello regionale e locale. C’è un’opacità notevole, tanto che non si riesce a valutare l’efficienza e l’equità della loro distribuzione. Servirebbe una banca dati nazionale per censire i programmi (statali, regionali, del sistema camerale, del FEI, di altri sponsor) e misurarne l’impatto sui beneficiari finali. Servirebbe in parallelo un sistema di valutazione dei confidi che intermediano tali misure, al fine di introdurre meccanismi premianti dei soggetti più efficienti e funzionali all’attuazione delle politiche pubbliche. Su entrambi questi fronti stanno lavorando il Ministero dello Sviluppo Economico e diverse Regioni. Oggi, in una situazione caratterizzata dall’incidenza straordinariamente elevata dei crediti deteriorati, occorre una chiara distinzione tra due tipologie di aiuti, che rispondono a bisogni radicalmente diversi e non possono essere gestite allo stesso modo: servono aiuti ordinari per sostenere lo sviluppo delle garanzie presso i confidi sani, favorendo il miglioramento dei margini e la tutela preventiva delle condizioni di solvibilità; servono aiuti straordinari, basati principalmente su apporti al patrimonio, per fronteggiare situazioni di debolezza o di crisi conclamata di singoli confidi. Non mi dilungo in questa sede sugli aiuti ordinari, che dovrebbero essere erogati nella forma di contributi in conto “prezzo della garanzia”, intesi a colmare la differenza tra il prezzo equo di mercato (commisurato al rischio e ai costi amministrativi) e il prezzo calmierato che i policy maker intendono lasciare a carico dell’impresa. Questa è la logica che informa le regole europee recepite, ad esempio, nel c.d. “Metodo nazionale” per il calcolo dell’intensità di aiuto a favore delle imprese beneficiarie delle garanzie del Fondo centrale Pmi. Gli aiuti straordinari richiedono invece un approccio molto specifico, per casi unici. Gli apporti di capitale a confidi in difficoltà devono essere valutati e gestiti nel contesto di tavoli di crisi che coinvolgano, oltre ai confidi, i loro stakeholder, gli sponsor pubblici e le banche, sotto la supervisione (se il confidi è vigilato) della Banca d’Italia. Giustamente il Ddl ricorda che gli apporti pubblici al patrimonio dei confidi devono rispettare la normativa europea sugli aiuti di Stato. La materia non è ancora del tutto chiara. In alcune misure regionali, per non ricadere nelle fattispecie di aiuto vietate dall’Ue, si assegnano fondi alle Pmi socie dei confidi, con il vincolo di destinarli ad aumenti di capitale. A livello nazionale, invece, il più importante strumento per la ricapitalizzazione dei confidi (il Fondo da 225 milioni di euro creato con la Legge di stabilità per il 2014), prevede un’espressa autorizzazione della Commissione Europea, che ancora non è stata concessa. In ogni caso, per essere efficaci (oltre che compatibili con le regole comunitarie), questi apporti al patrimonio non possono e non devono essere configurati come distribuzioni a pioggia. Al contrario, questo tipo di aiuto deve essere correlato a un piano di riorganizzazione nel quale siano suddivisi con trasparenza i costi del dissesto tra i soggetti che ho prima elencato. Gli aiuti straordinari ai confidi avrebbero ben altra forza d’impatto se fossero parte di un più vasto piano di intervento straordinario a livello di sistema bancario sulla massa dei crediti deteriorati nei confronti delle Pmi: in concreto, tali aiuti potrebbero essere veicolati attraverso un’apposita bad bank di sistema, che potremmo denominare Agenzia per la ristrutturazione finanziaria delle Pmi, nel caso in cui si decidesse di crearla”.

[75] Ritiene Erzegovesi, Audizione sul Disegno di legge n. 1259 “Delega al Governo per la riforma del sistema dei confidi”, cit., che “il core business dei confidi debba rimanere l’erogazione di garanzie mutualistiche sul credito bancario con risorse in parte fornite dai soci, e la prestazione di servizi di assistenza alla gestione finanziaria delle imprese. Come principale elemento di innovazione, occorre che la componente di servizio sia rafforzata fino ad evolvere in una consulenza continuativa alla gestione finanziaria delle imprese socie. Questo servizio più ricco dovrebbe comprendere un supporto regolare alla pianificazione finanziaria e al controllo direzionale, specialmente nelle imprese che non sono dotate di un responsabile amministrativo e finanziario. Soltanto in questo modo il confidi potrebbe accreditarsi come agente che conosce meglio della banca la salute finanziaria delle imprese. Inoltre, il confidiconsulente potrebbe disciplinare i comportamenti dell’impresa e facilitare così l’intervento preventivo su tensioni finanziarie che possono essere corrette e risolte. Al momento, i confidi prestano un’assistenza finanziaria di base che però ha carattere episodico in quanto è strettamente collegata con la lavorazione delle domande di affidamento e l’accompagnamento in banca. Nei casi che ho avuto modo di conoscere (non numerosi, ma rappresentativi), si avverte drammaticamente la mancanza di un consulente di questo tipo a fianco dell’impresa. Dopo lo scoppio della crisi, le banche e i confidi non hanno abbandonato a sé stesse le imprese in difficoltà. Tuttavia, specialmente tra il 2009 e il 2010, il dissesto finanziario è stato curato quasi esclusivamente con cure palliative, come le moratorie e i mutui-liquidità. Questi rimedi hanno tamponato la crescita delle insolvenze; se non ci fossero stati, le sofferenze bancarie avrebbero avuto subito una dinamica esplosiva. Le cure palliative non hanno però debellato il male. Molti casi erano irrecuperabili. Nei molti altri casi che potevano essere curati, sono mancate le diagnosi tempestive e le azioni di risanamento, sia dal lato delle imprese, sia dal lato delle banche; là i confidi hanno semplicemente subito il deterioramento del credito e la successiva escussione. La consulenza è tornata in campo soltanto nella fase di recupero del credito e di soluzione della crisi per via giudiziale o contrattuale, e si è trattato di una consulenza di contenuto legale accessibile soltanto ad imprese di adeguato standing. Di servizi di intelligence finanziaria per le PMI c’è quindi un bisogno estremo”.

[76] Si può qui ricordare come il Governo abbia evidenziato una serie di criticità nella predisposizione dei decreti attuativi, in sede di risposta il 2 agosto 2017 all’interrogazione n. 5/12021 svolta presso la Camera dei deputati.

[77] Per cui v. Rangone, Nuove frontiere per la competition advocacy. Il contributo dell’analisi dell’impatto della concorrenza ed il ruolo delle autorità antitrust, in Mercato Concorrenza Regole, 2014, 2, 241 ss.; Filice - Dimitrio, I poteri di competition advocacy dell’Agcm ex art. 21-bis, L. n. 287/1990, in Giornale dir. amm., 2017, 2, 262 ss.

[78] A.S. 1190 - C.C.I.A.A. di Padova: bando per i consorzi fidi per la partecipazione al fondo camerale.

[79] T.A.R. Sardegna, Sez. I, sentenza 22 giugno 2016, n. 709.

[80] T.A.R. Sardegna, Sez. I, sentenza 22 giugno 2016, n. 709.