Fondazioni bancarie
Luglio 2013

Fondazioni bancarie: origine, evoluzione e il loro intervento nella Cassa Depositi e Prestiti

Questo elaborato, nato dal corso di Diritto Bancario, in particolare dalle lezioni sulle Fondazioni Bancarie, svolte dalla Dott.ssa Vanessa Manzetti, ha l’obiettivo di analizzare il ruolo che le Fondazioni di origine Bancaria e la Cassa Depositi e Prestiti rivestono all’interno del nostro ordinamento, soprattutto facendo riferimento alla loro attività, a seguito del processo di privatizzazione, nel settore delle infrastrutture.

La privatizzazione del settore bancario pubblico è il risultato di un lungo processo di riforma avviato nel 1990 dalla legge n. 218 del 30 luglio, (Legge Amato), che si sarebbe concluso, dopo un cammino denso di interventi del legislatore, solo dopo otto anni, con la definitiva trasformazione delle Fondazioni di origine Bancaria in soggetti di diritto privato.

Dopo aver analizzato il processo evolutivo delle Fondazioni, partendo dalle Casse di Risparmio, passando alla riforma degli anni ’80 – ’90, fino ad arrivare alla c.d. riforma Tremonti (Legge n. 448/2001), il primo capitolo evidenzia il problema relativo alla natura pubblica o privata delle Fondazioni stesse attraverso le sentenze della Corte Costituzionali nn. 300 e 301 del 2003 e la n. 438 del 2007, con le quali è stato riconosciuto loro il requisito di persone giuridiche private dotate di piena autonomia statutaria e gestionale. Tuttavia si deve evidenziare come la definizione fornita dalla Corte Costituzionale, abbia trovato qualche resistenza da parte della dottrina, tanto che, già prima del D.lgs. 17 Maggio 1999 n. 153 era stata messa in dubbio la correttezza della qualificazione legislativa delle Fondazioni bancarie come enti pubblici. Attraverso le numerose sentenze pronunciate in questi anni, dottrina e giurisprudenza si sono interrogate sulla natura giuridica delle Fondazioni, facendole ricondurre in un primo momento all’interno della categoria degli enti pubblici (seppur qualificate come soggetti privati dalla Corte Costituzionale) e successivamente considerandole come organismi di diritto pubblico, tuttavia senza trovare una soluzione valida al problema.

In secondo luogo è stato analizzato il ruolo delle Fondazioni di origine Bancaria all’interno della Cassa Depositi e Prestiti, in quanto azioniste del 18,4 per cento del pacchetto azionario di quest’ultima. In particolare si evidenziano le ultime disposizioni ed avvenimenti che hanno caratterizzato la conversione delle azioni delle Fondazioni, a seguito della procedura di privatizzazione della Cassa Depositi e Prestiti avvenuta con la Legge 326/2003.

Il secondo capitolo, dedicato alla Cassa Depositi e Prestiti, dopo aver esposto in maniera puntuale la sua evoluzione storica, analizza la Legge di privatizzazione e quindi i problemi legati alla sua natura giuridica, attraverso le varie sentenze che si sono succedute negli anni sia sulla definizione in generale dell’organismo di diritto pubblico, sia sull’attribuzione delle caratteristiche di tale istituto alla Cassa. La Cassa Depositi e Prestiti viene considerata come una società per azioni di diritto singolare coattiva a partecipazione parzialmente necessaria, partecipando attivamente nell’economia del Paese attraverso la detenzione di azioni di società operanti in vari settori di rilevante importanza.

Tuttavia, dall’analisi dei due istituti, emerge un forte somiglianza, caratterizzata proprio dalla loro natura giuridica singolare, al punto che buona parte della dottrina li ha definiti come soggetti di diritto speciale, in quanto rientranti nell’apparato privatistico ma operanti nell’attività pubblica a sostegno della collettività.

Il terzo capitolo, analizza il ruolo attivo delle Fondazioni di origine Bancaria e della Cassa Depositi e Prestiti nel settore delle infrastrutture. Dopo aver analizzato in maniera specifica e dettagliata la normativa, il capitolo approfondisce l’intervento dei due istituti nel settore, attraverso le varie forme di finanziamento.

In primo luogo, vengono approfonditi gli strumenti utilizzati dalla Cassa Depositi e Prestiti, quindi i fondi comuni di investimento, in particolare i fondi equity strutturali sponsorizzati dalla Cassa stessa (Fondo F2i, Fondo PPP, Sinloc, focalizzati sul mercato domestico e Fondo Marguerite, Fondo Inframed e European Energy Efficency Fund, focalizzati sui mercati esteri), l’istituto del Project Financing e il Project Bond.

In secondo luogo vengono approfonditi gli strumenti che permettono alle Fondazioni Bancarie di operare all’interno delle infrastrutture, sia attraverso la Cassa Depositi e Prestiti, in quanto azioniste di minoranza (si pensi al Fondo di Investimento F2i), sia singolarmente, gestendo in maniera del tutto autonoma altri Fondi che intervengono nel settore delle infrastrutture e dell’Housing sociale. Tra i progetti più ricorrenti in questo ambito, vi sono quelli finalizzati al rafforzamento del sistema produttivo locale (sostegno a centri polifunzionali, start-up di nuove imprese, innovazione tecnologica), gli interventi di riqualificazione urbana e le iniziative volte alla promozione dei prodotti tipici e della cultura locale. Le Fondazioni effettuano interventi di finanziamento nel settore dell’Edilizia popolare locale con interventi finalizzati all’incremento o al recupero del patrimonio abitativo destinato alle fasce sociali che non hanno accesso alle forme di edilizia pubblica.

Possiamo quindi notare un’ingerenza nel settore pubblico da parte di entrambi i soggetti che si andranno ad analizzare in questa sede. Sia la Cassa Depositi e Prestiti che le Fondazioni di origine Bancaria, svolgono parte della loro attività, in collaborazione con le istituzioni locali, per raggiungere l’obiettivo di efficienza gestionale ed economica. Attraverso lo sviluppo ed il consolidamento di collaborazioni con le realtà economico - sociali, pubbliche, non profit o di mercato del territorio, si mette in funzione un sistema di rete che possa promuovere l’attivazione e la moltiplicazione di sinergie e risorse economiche, garantendo azioni stabili nel tempo.

Quindi,accanto ad un’attività di cura dei propri interessi, se ne enuclea un’altra riferibile allo stesso soggetto ma rivolta alla cura di un interesse alieno, che può essere tanto privato quanto pubblico. Nel caso in cui l’interesse sia pubblico, si viene a creare quello che M. S. Giannini chiama “munus publicum”, cioè la cura di interessi pubblici e perciò alieni da parte di un soggetto privato.